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发达国家淘汰落后产能的做法与启示 吕 铁 李晓华 一 、 什么是落后产能 落后产能的淘汰与退 出是近年来 的热点话题，我国出台了一系 列政策措施淘汰钢铁、水泥、有色、石化、轻工等行业的落后生产能 力。但对于什么是落后产能并未有明确的界定。 我们认为，落后产能可以从两个角度加以考察。一是根据技术水 平进行判断。所谓落后产能，就是指生产设备、生产工艺的技术水平 低于行业平均水平的生产能力。例如，钢铁行业的300立方米及 以下 的炼铁高炉相对于 1000立方米 以上高炉是落后产能，电力行业 1O 万千瓦及 以下火电机组相对于6O万千瓦、100万千瓦的超临界和超 超临界机组是落后产能。二是从生产能力造成的后果进行判断。如果 生产设备、生产工艺的污染物排放、能耗、水耗等技术指标高于行业 平均水平，则该生产能力就是落后产能。例如，不同等级炼铁高炉的 主要经济技术指标存在显著差异，1000立方米以上高炉和300立方 米以下高炉的吨铁综合工序能耗分别为420公斤标煤和499公斤标 煤 ．吨铁粉尘排放量分别为O．1公斤／吨和 2公斤／吨，吨铁二氧化硫 排放量分别为 1．23公斤／吨和 5．42公斤／吨，因此 300立方米 以下高 炉是落后产能。一般而言，生产设备、生产工艺的技术水平与其造成 的后果是联系在一起 的，落后的技术水平往往对应着更高的能耗、水 20 耗和更多污染物的排放。从这个角度来说，产能落后与否是个技术判 断问题。在具体 的国民经济管理实践 中，落后产能是指技术水平f包 括设备、工艺等)达不到国家法律法规、产业政策所规定的标准的生 产能力。 目前，在讨论落后产能时有人经常将之与过剩产能相混淆。与落 后产能是个技术判断不同，产能过剩是个市场判断，超过市场需求 (实际产出)一定程度的产能是过剩产能。但是市场 的需求是不断发 生波动的，因此对于产能过剩与否进行准确的判断非常困难。例如， 在本次国际金融危机前，我国绝大多数工业行业产销两旺，产品销售 率处于很高的水平；但是在金融危机爆发后，我国工业各行业的需求 急剧下降，生产能力普遍超过市场需求，企业普遍开工不足。落后产 能与过剩产能也并非是完全割裂、非此即彼的。在完善的市场经济条 件下，过剩的产能一般包括落后产能；而落后产能的淘汰、退 出能够 改变市场的供求关系，减轻产能过剩的程度。 二、发达国家淘汰落后产能的主要做法 (一)市场机制是发达 国家淘汰落后产能的主要手段 总体上看，发达国家没有太多专 门针对落后产能的政策，但这并 不是说发达国家不存在落后产能，而是落后产能问题表现得并不严 重。其落后产能不突出的原 因，一是 由于发达国家的整体技术水平本 身就处于世界前列，引领着产业技术发展的方 向，因此发达国家相对 落后的生产能力在世界范围内来看往往也并不落后；二是发达国家 的市场经济体制比较完善，能够及时将不具有竞争力的落后生产能 力淘汰出局。以美国为代表的发达国家实行的是政府干预程度低、经 济活动 自由度 比较大的 自由市场经济模式。这些国家的市场经济比 较发达、制度 比较完善，存在较少 的价格扭 曲，能源成本、环境成本、 21 社会成本能够充分反映到企业的生产成本中，因此落后产能就基本 等同于成本高或质量差，技术水平落后的企业缺乏竞争力，在市场竞 争中自然难以生存。 (二)以日本为代表的发达国家对落后产能进行主动干预 在发挥市场作用的同时，日本政府积极采取措施推进落后产能 的退出，以更快地实现产业结构调整和升级的 目标。“过剩设备”及与 之相关的落后产能问题是 2O世纪六七十年代 (特别是萧条时期)日 本产业政策的重点，具体做法包括：(1)设备注册制度。注册现有设备 和限制生产品种，限制非注册设备使用，限制新增设备。(2)制定准入 标准。1965年 日本制定新建石油化工中心企业的标准，获批企业产能 的门槛是年产乙烯能力达到 10万吨，此后根据 30万吨以上的大规 模成套设备 已经成为时代的潮流这一变化，很快又将该指标提高到 30万吨。(3)淘汰落后设备。1964年 “纤维新法”采用了废弃两台旧设 备才允许添置一台新设备的 “废 旧更新”原则，1967年的 “特纤法”将 废弃 “过剩设备”、设备现代化 以及企业规模适 当化作为三项基本