转型背景下开展城市总体规划实施评估与若干制度思考.pdfVIP

转型背景下开展城市总体规划 实施评估的若干制度思考 彭 晖 【摘要】城市总体规划作为我国指导城市建设和发展最重要的公共政策之一，开展总规实施评估已 成为学界和业界共识，但由于当前社会经济转型尚未完成、总规自身挑战日增、评估自身尚处于起步期等 原因，亦受到诸多挑战，难以发挥其应有作用。本次研究试图通过回归评估本源和内涵，剖析在当前制度 环境下总规实施评估现状，提出当前制度环境下建立总规实施评估制度的若干思考和深化方向。 【关键词】转型；城市总体规划；总规实施评估；政府管理体制 1.引言 城市总体规划（简称总规）作为我国指导城市建设和发展最重要的公共政策之一，开展 阶段性的实施情况评估已成为学界和业界共识。《城乡规划法》提出定期对规划实施情况进 行评估是规划运作过程的重要环节，并作为城市总体规划修改情况之一。2009 年住建部出 台《城市总体规划实施评估办法（试行）》深化对于城市总体规划实施评估的各项要求。上 海、北京、广州等城市不仅在新近颁布地方条例中强调了实施评估的重要性，同时也开展了 一系列总规实施评估的实践，在评估的方法和机制等方面进行了许多积极的探索。然而在具 体实践过程中，总规实施评估受到诸多挑战，如当前评估更多是内部自我检讨；更多是为了 1 修编而评估；现行总规在程序和技术方法上难以评估，更多只能是现状评价 （吕晓蓓、伍 炜，2006；林立伟、沈山，2010）。 正如一些学者所认识到的，总规实施评估是一项复杂的、包含多重内涵的概念和实践工 作，在我国城市规划领域不仅刚刚起步，而且尚缺乏充分、有效的学理上的探讨（孙施文， 2012）。而放在更大的社会经济背景中，尤其是当前经济转型尚未完成，创新政府体制机制 需求日益迫切、总规自身挑战日增的背景下，总规实施评估当前处境可能更多是当前社会经 济转型的困境的一个缩影。因此，要更好地发挥评估的作用，不仅仅是评估技术方法的问题， 也需要纳入当前转型宏观背景中思考和寻找方向。 2.从政策评估本源对于总规实施评估的几点认知 评估起始于20 世纪初，一战之后作为新的研究方法应用各类社会问题分析中，真正应 用于城市规划领域是在20世纪80年代英美国家“公共部门物有所值运动（Value for Money）” 1上海在完成2006 年实施评估后，并没有发挥其应有的作用，既没有修编总体规划，也没有与城市近期建 设规划的编制结合中，其作用和影响更多是帮助技术人员更清晰地认识城市现状。 1 的背景下。到今天，评估已经成为现代公共政策不可或缺的组成部分，是政策实施过程中重 要的公众参与和信息反馈的环节，在提升公共政策的民主化和精细化、构建权力监督机制等 方面发挥巨大的促进作用。将总规实施评估置于英美等国家的当时社会经济整体背景中，结 合评估学科本源和当前实践，不难形成以下几点认知： 2.1 总规实施评估是政府基本价值取向的体现 评估不是纯粹的科学活动，其结果也不是唯一的、独立的事实，而是按照评估主导者价 值取向对一系列问题的判断和分析。也就是说，总规实施评估从本质上看，并不是对“总规 如何实施”以及“总规实施情况”的某种“真实”状态进行描述，更多是反映出当前政府对 于 “实施怎么样”的价值判断。 这种价值与城市政府所承担的基本职能是紧密关联的。通常来看，城市政府的基本职能 是利用有限的财政为城市居民提供必要公共服务。总规实施评估不仅仅是公共服务的成本- 收益情况（企业经济报表），同时也必须关注于政府所提供的这些公共服务对于社会、经济 和环境的综合影响。这也是评估出现最重要的背景，也彻底地转变了评估的价值理念和重点。 2.2 总规实施评估是内嵌于政府运作体系，实现多方监督的技术平台 从国外评估的经验来看，评估从来不是内部技术研究的结果，而是通过制定一系列工作 流程，使得评估者和由于评估而处于利益风险之中的利益相关者之间多方互动而最终形成的 共识。总规涉及城市公共资源调配，关系上一级政府、本级政府和所有城市居民的利益。对 于类似总体规划的重大政策的评估，通常是政府面对上下级政府之间监督、本级政府内部监 督、代表不同利益公众的团体和机构的重要技术平台。在评估过程中，本级政府负责组织，