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中外矿业特许权设置的比较研究 -------------------------------------------------------------------------------- 发布时间：2008-09-04　文章来源：投稿 文章作者：康纪田 [摘 要] 行政特许权是国外矿业管理的基本方式，其作用主要是限制矿业所有权的行使，事先防止有害经济负外部性发生，以保障所有权社会功能发挥。在我国，“行政特许的主要功能是分配稀缺资源”，稀缺的矿产资源由行政机关根据权力的含量而不是价格的信号、假借拍卖形式在市场外配置。在与国际特许设置的对比中，能清楚地认识到我国行政特许权设置的错位和缺位的后果，缺乏所有权行使受到限制的法治理念是其主要原因，明晰公权力的职能和边界是改革的关键。 [关键词] 国外矿业；特许权；所有权社会化；比较研究 中外政府关于矿业活动的行政特许制度的基本功能界定有质的区别：行政特许在国外是对矿产勘探和开采行为的公共管制，在我国则是政府直接分配稀缺资源。这样的区别并没有被发现，主要是缺乏比较。本文试想通过比较作出鉴别。 一、国外矿业管理基本形式的行政特许的功能 1、在国外，行政特许的主要功能是保障矿业活动行使的社会性 市场缺乏行政管制时期的私人财产所有权的神圣性和绝对性，体现为不受任何限制和约束的绝对自由，以至于权利的绝对滥用损害他人和社会整体的利益。这就使以所有权为联结的确认财产归属的私人性和所有权行使的社会性需要之间的矛盾凸显出来。矛盾的发展使人们认识到，财产所有权既是私人的也是社会的，所有权的行使不但不能损害公共利益，而且要为社会增加福利。因此，绝大多数的国家将所有权社会化载入宪法。《智利宪法》第19条24款规定：所有权应“确定源自社会功能的限制和义务。这种社会功能来源于以下社会需要：国家整体利益，国家安全，公共利益和健康以及环境保护”。 行政特许设置是所有权社会功能发挥最直接最典型的方式。行政特许属直接限制财产所有权行使的政府管制，属自然资源使用权施行严格的市场准入制度，而不是一般行政许可在资格、能力等方面的认可和核准。作为矿业活动，包括矿产的勘探和采掘，是自然资源开发利用中更具有社会性影响的行为，需要对矿业活动施行严格的限制，以至于一些国家将管制矿业的行政特许直接写入宪法。《巴西宪法》第168条规定：“矿床、矿山和其它矿产资源以及水电资源的勘探和开发须得到联邦根据法律颁发的批准和特许。” 矿业活动之所以更具有社会性影响，是因为矿山企业互有资源使用时的社会功能源自社会需要的要求，更符合《智利宪法》第19条第24款的规定。在矿山企业产权中的一部分包括矿区的矿产、建筑、货币资本、专有技术等，是由企业排他性支配的。但另一部分，包括地下使用权、环境使用权、人力资本使用权、公共矿产资源等，属矿山企业互有资源使用权。区别于公共物品、共有物品以及私人物品的企业互有资源（互有物品），是企业与市场之间没有边界的开环性地带，即以互有资源为截体连着企业与市场，不能由企业排他性使用的资源体又不能分割，所有权无法界定给那一方，只能由矿山企业与社会他人或组织互相利用；资源体的多功能使用属性的产权可以分割，企业与社会他人互相拥有同一资源体的不同产权属性；矿山企业与社会他人没有契约性边界而始终保持着相互联系，导致交易成本增大。地下权与环境权以及矿产资源可持续发展的互有性是明显的。人力资本的互有性也不难理解，“人力资本可以分为专用性和通用性（或非专用性）两类，前者是指对特定企业具有价值的技能和知识”，[1]人力资本所有权属劳动者，矿山企业雇用的矿工是经培训而又身强体壮这一专用性；劳动者家庭养家糊口、培养下一代以及处理与社会的关系等，利用的是其通用性。矿山企业与家庭互相使用人力资本不同的属性并没有影响其所有权。 矿山企业互有资源使用时的一个显著特点，是矿山企业凭着其企业产权的优先行使而容易形成和产生经济负外部性。“我们已将外部性定义为一个或多人的自发行为未经第三人同意的情况下强加于或给予他们的成本或收益”。[2]矿山企业产权行使时容易强加于互有资源使用的另一方以社会成本，而且根本没有经过谈判和市场交易，是市场外非自愿的成本承担。一般说来，只有产权界定不清才容易产生经济负外部性，但是，互有资源使用时即使产权界定后也不能避免，“主要原因是某种商品的使用权被多人所分割，而不是仅仅归一人所有，某人拥有这一商品的某种属性时，他就能比较容易地白白地使用归别人所有的那些属性”。[3]矿山企业占有强大的信息，又领先使用，更加放大了这个原因。地下权的地下土地部分是地表的支撑体，又是矿产的赋存体，采矿时的巷道掘进造成地表的断裂、塌陷和悬空，严重损害地表权人的利益。还有环