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关于城市生活无着流浪乞讨人员救助问题的探讨 来源： 民政部政策研究中心??时间： 2008-07-29 08:14 湖北省武汉市民政局 陈昌毅 摘要：人口学学者依据世界城市发展的一般规律预测：目前中国正处于城市化的加速发展期，在21世纪的前二三十年里，中国将有近五亿的农村人口转化为城市人口。这也表明，城市流动人口的管理问题将是21世纪前期中国城市管理面临的一个长期的战略性课题。本文着重讨论了“城市生活无着的流浪乞讨人员”的范围界定、甄别与救助问题，城市生活无着的“流动人员”的救助问题。 关键词：流浪乞讨人员 流动人口 救助与甄别 制度设计 2003年6月，国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）和民政部《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理实施细则》（以下简称《救助管理办法实施细则》）公布实施以来，全国省会城市，经济比较发达的城市普遍出现流浪乞讨人员增多的情况，在实施救助管理工作中普遍感到甄别难、救助难、接送难等三难问题。这三个难题是救助制度设计的难题。我们所需要研究和讨论的问题是在这一制度框架下，如何确定救助对象的概念和协调社会救助体系的内部关系。 一、我国的社会保障与社会救助体系 ? 2004年9月7日，国务院新闻办公室发表《中国的社会保障状况和政策》白皮书，这是我国政府第一本专门阐述社会保障现状和社会保障政策的白皮书。中国的社会保障体系包括,养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、社会福利、优抚安置、社会救助、住房保障、农村社会保障等。其中，社会福利、优抚安置、社会救助、农村社会保障等四个部分涉及民政部门的业务内容。白皮书的社会救助部分概述：中国政府从国家发展的实际出发，最大限度地对生活困难的城乡居民实行最低生活保障，对受灾群众进行救济，对城市流浪乞讨人员予以救助，提倡并鼓励开展各种社会互助活动。根据农村经济社会发展特点，国家在农村实行与城镇有别的社会保障办法。 ? 《中国的社会保障状况和政策》白皮书，反映了我国建立的社会保障体系基本框架。从制度设计上讲，我国的社会保障体系基本保障了国民的衣、食、住、医、就业、劳动保护等基本生存权利。分析制度设计的逻辑关系，在这一制度框架下，我国应当没有“生活无着”的人员。所谓“城市生活无着的流浪乞讨人员”从何而来呢？由于我国的社会保障和社会救助制度实施是以户籍制度为操作平台建立起来的，于是，可以认为，“城市生活无着的流浪乞讨人员”主要是指离开了户籍所在地的流动人口，在非户籍所在地生活遇到困难，需要非户籍所在地政府予以临时救助的人。 ? 二、城市生活无着的流浪乞讨人员与生活无着的流动人员 ? 只要有人口流动的地方，不可避免地存在流动人口因各种原因使生活和经济来源遇到无助面临流浪乞讨的窘境。民政部部长李学举分析了流动人口中流浪乞讨人员产生的主要原因，“在市场经济与人口流动的社会格局下，还需要建立和完善对于城市生活无着的流浪乞讨人员的救助制度。特别是流动人口困难群众客观上无法得到农村临时性救助，也享受不到城市的低保待遇，新的救助制度正是适应了市场经济条件下人口流动对社会救助提出的新要求，弥补了城乡分割的救助体系的不足。”据武汉市救助管理站统计，2003年8月至2005年12月，实施救助13371人，其中成年人10044人，占75%。受救助的人员主要是务工不着的流动人员。 ? 从武汉市实施救助管理的情况看，请求救助的原因大致可以分为如下几种情形： ? 一是到城市务工不着、寻亲访友不遇生活遇到临时性困难，面临乞讨的人员； ? 二是流动人口中因钱财被盗、被抢、被骗、丢失，生活遇到临时性困难，面临乞讨的人员； ? 三是因灾、因家庭经济困难，季节性到城市采取乞讨方式获取货币的人员； ? 四是因残疾被家庭遗弃，流浪乞讨的老人和儿童； ? 五是因年老、年幼、残疾以及精神障碍等原因离家迷失，流浪乞讨的人员； ? 六是少数被拐卖、拐骗逃脱，生活无着流浪乞讨的妇女和儿童； ? 七是被胁迫以乞讨方式为幕后操纵者敛财，而流浪乞讨的老人、儿童、残疾人； ? 八是专以乞讨为生财之道或者生活方式的流浪乞讨人员。 ? 以上八种情形，除第八种情形不属于救助讨论的范围外，一至七种情形的人员，都是需要给予救助或者帮助的人员。 ? 从乞讨产生的原因和救助工作实际救助的对象分类看，所谓的“城市生活无着的流浪乞讨人员”，主要是到城市务工不着、寻亲访友不遇；因灾、因生活贫困，到城市乞讨谋生的农民；因钱财被盗、被抢、被骗生活遇到临时性困难，“面临”流浪乞讨度日，需要政府予以救助的人员。 ? 实施救助管理制度以来，实际实施救助的主要对象是流动到城市的暂时生活无着的“流动人员”，“流浪乞讨”人员只是“流动人员”中的极少数特殊情形。 ? 三、甄别难与救助对象的界定问题 ? 在实施