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论统筹构建城乡社会保障制度 （华中科技大学社会学系 张燕 湖北武汉 430074） 内容摘要：我国历史上形成的城乡二元社会保障制度，在各自保障城乡居民生活方面发挥了 重要的作用，但是今天却已经远不适应市场经济及城乡统筹发展的要求。我们应该对我国当 前的二元结构进行深刻的剖析，阐述这种制度模式存在的一系列问题，对构建城乡一体的社 会保障制度进行整体性的战略思考。 关键词：统筹构建 城乡 社会保障制度 我国城乡社会保障制度伴随二元经济结构的产生，形成了互相割裂的二元结构的特点。 美国著名经济学家刘易斯于 1954 年就提出了二元经济结构理论，他认为二元经济结构是发 展中国家经济发展时存在的一个普遍现象，即发展中国家的经济包括“现代的”与“传统的” 的两个部门，现代部门依靠自身的高额利润和资本积累，从传统部门获得劳动剩余并取得不 断发展。现代城市工业发展起来以后，在市场经济调节下，不断通过对传统农业部门的影响， 促使传统部门向现代化部门转化，最终实现二元经济结构的一元化和国民经济的现代化。城 乡二元经济结构是发展中国家从传统的农业社会走向工业化和现代化必经的过渡形态。我国 在特殊的历史背景下快速推进工业化，长期实行优先发展重工业的方针，严格的城乡分割户 籍制度和各种政策，人民公社制度和计划经济体制，强化了这种过渡形态，延缓了社会转型 过程。改革开放以后，虽然对这一非均衡发展模式进行了一些调整，但并没有从根本上改变 其性质。农村和城市、农业与非农业部门的发展畸轻畸重，最终导致社会经济二元结构的加 强。在社会保障方面，形成了农村与城镇两个相互独立、迥然不同的体系，也呈现出二元结 构的态势，由此引发了许多矛盾和问题，远不适应市场经济和城乡统筹发展的需要。 社会保障制度的发展必须经社会的不同发展阶段对社会保障政策选择的客观性规定，从 长远发展目标看，我国社会保障制度应具有全民覆盖、城乡衔接、水平适度、功能多样、社 会化、可持续等基本特征，最终实现人人有保障。 一、统筹构建城乡社会保障制度的意义和必要性 (一)促进社会公平，建设和谐社会的迫切需要 按政治经济学派的解释，工农之间的矛盾与斗争促使社会保障无论是从社会控制的角 度，还是从工农利益均衡的角度都会向城乡统一的方向发展。而按新古典经济解释社会保障 制度变迁的理论，社会保障作为一种准公共物品在城市和乡村以及在两者之间都存在着严重 的市场失灵，城乡有机衔接的甚至统一的社会保障制度，可以更好地借助政府的力量，在完 成风险有效分散和损失分摊的基础上，实现社会稳定，以及在生产体系之外，在更大的范围 内通过社会保障的转移支付功能达到社会的公平和稳定，实现社会各个阶层、各个群体的良 性互动。我国是一个农业大国，绝大多数农民若长期游离于社会保障制度之外，极易引发一 系列的社会问题，影响城市以及整个社会的和谐稳定和健康发展。经济发展的最终目的是为 了人的全面发展，而促进并维护社会公平，既是人的全面发展的基本条件，也是社会保障制 度的本质要求。我国当前经济社会发展面临诸多不和谐，突出表现在城乡之间存在巨大差距。 缩小差距跨越鸿沟，解决好“三农”问题，调整好城乡关系，这是我国建设和谐社会进程中 的重点和难点。而加快城乡社会保障制度的统一构建和衔接，最终实现人人有社会保障的目 标，则是建设和谐社会的题中应有之义。 (二)推动工业化、城市化进程，实现城乡经济统筹发展的迫切需要 综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累 是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现 1 工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。从总体讲，我国已到了以工促 农、以城带乡的发展阶段。从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，是今后几十年中 国社会经济发展的基本走向。这种深刻的社会转型，将给解决“三农”问题带来前所未有的 历史机遇，为经济持续快速增长开辟广阔的空间。而改变城乡二元经济结构的根本途径，是 工业化和城市化。改革开放以来，经济结构实现重大调整，工业化进程加快。1978-2002 年， 农业在GDP中的比重由28. 1%降到15. 4%;农业劳动力在总就业中的比重由70%以上降到50% 左右;农产品等初级产品出口占出口商品总额的比重由 50%降到 10%以下:制造业能力显著增 强;高新技