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国际货币基金组织（IMF）：中国养老金体系的治理与基金管理（二） 2010-1-29 和个人账户体系不同，关于NSSF治理与养老基金管理方面的可得信息要更多。 作为一项国家长期战略储备基金，NSSF成立于2000年，以满足基本养老保险制度未来的养老金债务。NSSF承担着双重任务，既是缓解2030年左右中国将面临的人口结构转型高峰的人口结构缓冲器，也是基本养老保险制度中养老金支出的最后手段。鉴于第一支柱已覆盖人口的年龄结构状况以及通过扩大覆盖面可能实现的收益，据预测，NSSF中期内不会有重大支出。尽管如此，没有关于中国养老金体系债务方面的可靠预测。这增加了人们对NSSF为了缓解人口结构转型所管理资金的充足性的担忧。此外，这也意味着基金管理纯粹由不发生不合理风险的情况下实现收益最大化的目标、而不是现金流的预计负债所驱动。 中国的NSSF并不是政府为了承担未来全国养老金负债而创建的公共养老金计划的一个孤立的尝试。面对由人口结构改变所引起的不断增大的财政压力，在过去的大约十五年的时间里，一些国家已经决定对现行养老基金进行改革，或者创建一种带有充足储备的新型公共养老基金以有助于为公共养老金成本的不断增加筹集资金。日本、韩国和瑞典已采取措施取消或放宽目前对公共养老基金投资政策的限制。那些已长期实行完全无备资（unfunded）或备资程度非常高的公共养老计划的其他国家，也创建了新的公共养老基金。在澳大利亚、加拿大、法国、爱尔兰、新西兰和挪威等不同国家，近期也都采取了相关举措。 在本章的剩余部分中，我们将参考加拿大养老金计划投资委员会（CPPIB）、挪威全球养老基金(NPFG)、爱尔兰全国养老储备基金（NPRF）与新西兰养老基金（NZSF）来分析NSSF的组织架构、基金治理、资金来源、战略资产配置的实施及其绩效等方面。这些参照标准通常被认为是国际上公共养老基金管理领域的最佳实践。它们也符合ISSA（2004）、OECD（2006与2009）及IWG－SWF（2008）等被普遍接受的原则中所包含的治理与基金管理标准。 A. 组织架构与基金治理 NSSF是国务院直属的部级事业单位。图2显示了NSSF的治理结构，包括全国理事会、三个委员会与九个管理部门。 图2. 全国社会保障基金的治理结构 理事大会由一名理事长、三名副理事长及17名理事，共21名成员组成。理事长和副理事长由国务院任命并向国务院报告工作。理事都是国家公务员，代表多方利益相关者，包括央行、人力资源部和社会保障部（MOHRSS）、财政部（MOF）、民政部、工会、中国社会科学院、中国人民政治协商会议（CPPCC）、中国企业联合会、致公党及各省、自治区和直辖市等。 理事的聘任没有适当的资格审查。另外，聘任程序既没有独立的机构进行审查也没有遵循公平的程序。理事的任期为三年，届满可重新聘任，但是为了保证连续性他们可以连任。最后，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》在理事的免职方面只规定了一般原则。由于NSSF理事长是部级级别，如下问题是可以理解的：理事长的任命是一项国务院事务，因为其他任何部长的任命都由国务院负责。尽管如此，2009年的理事会中吸纳了若干具有与资产管理相关的政策及管理技能的成员，包括理事长（曾任中国人民银行行长及国内其他银行行长）和其他理事（从NSSF的投资与资产管理部门的高级管理职位上提拔上来）。 近年，全国社会保障基金理事大会的规模已从17人增加到21人。成员众多反映了NSSF是由众多利益相关者组成的机构。然而，大机构往往要比较小机构的效率低下。另外，理事会中的两名理事是NSSF的前任理事长。虽然，这种体制可以新任命一位在机构运作与政策的管理方面具有宝贵专长的理事长，但也可能是评估过去表现及进行治理改革的一个障碍。 《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（2001年财政部、劳动和社会保障部令第12号）规定了全国社会保障基金理事会的职责。该理事会负责如下事项：（1）负责管理NSSF资产；（2）制定社保基金的投资策略并组织实施；（3）选择社保基金的投资管理人、托管人并对其进行绩效评估；（4）编制定期财务报表，起草会计报告；（5）定期向社会公布社保基金的资产、收益、现金流等财务状况；（6）根据财政部、人力资源和社会保障部共同下达的指令进行资金配置；和（7）执行国务院分配的其他任务。　　　　　　 为了履行职责，理事会下设如下三个委员会： ????????? 投资决策委员会由理事大会成员和NSSF工作人员组成。主要职责为审批基金的战略性投资政策并对其执行情况进行监督。 ????????? 风险管理委员会主要由理事大会成员和NSSF工作人员组成，也可外聘专家进行咨询。主要职责是制定基金投资与运营的风险管理政策（包括内部控制）并对其执行情况进行监督。 ????????? 专家评审委员会。由