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基本养老保险立法之疑难问题研究六 　　(二)缴费问题 　　1.征缴主体问题 　　《社会保险法》(草案)第57条把关于社会保险费的征收机构和征收办法的规定授权给国务院，这成为草案争议的一个焦点。问题的关键是把问题留给国务院，不仅把问题留在立法之后，而且有可能很难改变现有的征收格局，而现行体制中的税务部门征收、劳动部门管理的格局在行政部门之间有很大争议。 　　有观点认为，征收体制的问题首先是社会保险制度与政府的关系问题。这才是根本性的问题，直接关系到谁征收和谁管理的体制问题。而政府的定位大约有两种：一种是自治性制度，这也是社会保险与政府关系的趋势，德国、法国即是这种模式;一种是政府自己直接办保险，当然政府承担无限责任。在自治性制度中，政府立法、定规则、监督等等，而社会保险的经营由政府之外的组织经办，相对独立于政府，与财政无关。当然，按照自治性制度的模式，社会保险的征收将与政府无关。 　　现行体制是税务征收、劳动部门管理。关于利用税务征收的既成事实，有观点认为这种征收与管理分开的体制涉及账的倒腾问题，进而导致了乱账、堆账问题，出现账户丢失问题，考虑到财政监管的需要，考虑到少一个环节，少出些问题，应当由劳动部门征收，应当调整过来。有观点认为，税务部门和劳动部门谁征收均无不可，遵循谁征收谁负责的原则即可。一定程度上，关于调整征收体制，首先是政治决策问题，不存在理论上的问题。 　　我们分析，社会保险费征收机构的作用不外乎把钱收起来，这不是一个理论上两难的问题。考虑到社会保险费可以由税务机关征收，也可以由社会保险经办机构征收的格局，税务机关作为可选择的征收机关可行;考虑到社会保险立法的机遇，以及社会保险征缴管理的统一，在立法中明确由社会保险经办机构征收亦可行;考虑到社会税费之不同机理，将来开征社会保障税当有税务机关征收无疑，而社会保险费由社会保险经办机构征收则在法律关系显得妥当。另外，从将来社会保险事业发展的庞杂性、社会保险费用征缴的艰巨性、社会保险基金管理的重要性来感知，把征收任务交由专门的征收机关来做，也许会有意料不到的好处。以税收为例，原始的状态下，收税和财政花钱没必要分开，而今，税收和财政分开已经最基本之常识。当说，答案均在两可之间，我个人感觉，在基本法中对此问题的选择结果不重要，重要的是要有做决定的魄力和明确的结论，统一的征收主体是最基本的要求，而不同征收主体之间的差别则要居次。 　　2.缴纳费率的确定性问题 　　缴纳费率的确定性是养老保险法治化的基本要求，其具体之确定不仅是一个精算问题，更是一个法治问题。《社会保险法》(草案)对用人单位和个人的缴费义务均是概括性，均是“按照国家规定”。这意味着用人单位和个人的缴费比例都是需要另行规定的。有观点认为，社会保险法应对缴费比例进行规定。也有观点认为，考虑到目前社会保险统筹的层次比较低，各地经济发展不平衡，社会保险覆盖面还不够宽，基本养老保险缴费与享受保险的人口比例不同，待遇水平差异较大，缴费费率也不一致，解决这个问题需要一个过程，可由国务院根据实际情况对缴费费率适时调整。 　　另外，有一个法条准确理解的问题，即如果把用人单位和个人的缴费义务明确规定的思路下，草案中的“本单位职工工资总额”、“本人工资”就应当明确界定。有观点认为，应当在社会保险法中把这些模糊的词汇进行明确规定，即“本单位职工工资总额”包括哪些，“本人工资”包括哪些。这些问题，在实践中已经凸显出来了，立法应当积极回应。特别是，关于当地平均工资的舆论分析是有相当道理的，以此来解释某些用人单位和个人社会保险费负担重是有道理的。 　　我们认为，关于缴费确定性问题实际上是我们对社会保险法的立法期望值问题，因为即便这些问题不清晰，也会通过国务院的规定或者部门规章明确下来。而对于具体的缴费者可能面临着缴费数额不确定的风险，但这不应当是个别人的。何况，缴费比例的适当调整与就业政策、经济政策联系在一起，有其必要性。但是，每一个险种自身的概念和制度结构应该是清晰的。我们认为，诸如“本单位职工工资总额”、“本人工资”这些概念应当在社会保险法中明确界定。建议在附则中对这些概念进行明确规定，以使缴费人明确自己所缴纳的保险费出自什么地方。 　　另外，是否明确基本养老保险的缴费年限也是关于缴费确定性的问题。关于缴费确定性问题在意见调查过程中必然与用人单位和个人的缴费负担联系在一起，更与缴费年限联系在一起。草案没有涉及到缴费年限，而是做授权处理或待另外规定。特别是，基本养老保险的15年缴费年限是否调整，是否写入社会保险法，受到人们的关注。毋庸质疑，一部关系民生的法律，个人对缴费年限是极为关注的，而立法没有涉及到，对于法律所规范之当事人不无遗憾。 　　3.接续问题 　　基本养老保险关系的转移接续是在草案审议研究后的成果。然而，即便如此，关于转移接续的问题