西方公共行政中的公民参与：经验审思与理论进展.pdfVIP

西方公共行政中的公民参与 ◆ 西方公共行政中的公民参与： 经验审思与理论进展 王 巍 【摘 要】公民参与在西方国家的公共行政过程中正在扮演着愈加重要 的角色，并已经成为公共行政研 究领域中的一个热点。有序的公民参与需要 行政改革的牵引，更需要公 民社会 自身政治过程的成熟。文章尝试从公 民参 与研究的理论 自觉过程，以及公民参与实践的现实功能、发展障碍、应对策 略等多重角度，对这一研究课题作出介绍和评述。对有代表性的参与模型的 引荐，意在说明此研究领域的知识生产方法和过程。 【关键词】公共行政 公民参与 合作治理 公共利益 【中图分类号】D523 【文献标识码】A 【文章编号】1674—2486(2010)02—0163—29 在西方国家，有代表性的公民群体积极介入公共行政过程远不 如代议政治那般拥有悠久的历史。正如托马斯 (Thomas，1995：3) 所言： “将公民参与作为现代公共管理不可分割的有机组成部分是 一 种 比较新的思想观念 ，是 2O世纪末叶的管理创新。始于 20世纪 60年代 ，一直持续发展至今的新公民参与运动，不断地激发着人 们的研究兴趣。”如果深究公民参与实践发展和理论研究兴起的原 因，在笔者看来是：第一，行政国家持续扩张带来的公共负担使行 政机构陷人能力透支的困境。为了避免发生更多的政府失败悲剧， 行政机构出于相互增权 (mutualempowerment)的考虑必然会从坊 王巍 ，中共广东省委党校行政学教研部，副教授。感谢匿名评 审人 的 意见。 基金项 目：教育部人文社会科 学重点研究基地重大项 目 “国外公共行政 学前沿理论及其借鉴”(编号：06JJD630022)。 ◆ 理论述评 间吸收更多的治理力量和智慧 (1ocalknowledge) 以实现 自我减压 的 目标 。第二，分权和地方治理的发展趋势为公民有序参与公共行 政提供了真实的活动场域，公民有机会扮演真实的治理行动者和责 任人，这同时也为公民参与研究提供 了可靠的经验数据基础。第 三，一直试图摆脱 “政治干扰”，谋求合法存在和发展的行政系统， 必须寻找更稳妥的合法性来源。显然，将公民参与带来的民主诉求 和信息导入行政过程，是民主政治时代公共行政发展过程中最稳固 和最有效的策略。斯蒂弗斯 (Stivers，1990：247)就认为： “行政 合法性要求政府主动对公民负责……责任要求发展一种共享价值观 的解释体系，这种体系必须 由官僚和公民在真实世界的情境中 (而 不是主观假设下)共同发展起来。换句话说，拥有合法性的行政国 家必定要植根于积极的公民参与文化环境中。” 一 、 公民参与研究的理论 自觉过程 笔者认为 ，现代公共行政学发端的实用 目标是 ：确保公共行政 尽量免受政治波动的影响，实现稳定的社会公共治理 ；建构理性体 制，降低行政过程 中的代理成本；倡导管理技术革新，达致更高的 管理效率。直到2O世纪中后期，以官僚制理论为武装的公共行政 范式才伴随战后资本主义黄金时代的褪去而渐露颓势。由此，公共 行政 ，无论是出于对社会治理压力的回应还是出于 自身对 自主性发 展的进一步渴求，都必须变得更加开放和包容。 (一)作为 “管理对象”的公民 现代公共行政学发端于 “政治 一行政 ”二分法，即所谓 “政 治是对国家意志的表达 ，行政是对 国家意志的执行” (Goodnow， 1900：17—26)。二分假设的本意在于使公共行政脱离政党分赃制 度的干扰，使国家的公共管理活动和公共服务供给尽量回避高层政 党政治波动带来 的报复性和随意主观性因素 的影响。毋庸置疑 ，相 西方公共行政中的公 民参与 ◆ 对独立的公共行政系统在很大程度上保证 了公共政策的延续性 ，这 对社会利益的可预期增长和整体统治集团长远利益 目标的实现，都 起到了积极的保护作用。但是，公共行政并没有宣称 自己是民主绝 缘体制，传统公共行政信仰的是理性公共利益推断，强调民主政治 应有的公平价值可以在环式民主过程的高端议事层面充分表达并下 降为行政过程的绝对律令。政府过程，则被当作一个价值中立的技 术流