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再就业工程法律对策论纲 　　当前，劳动者的失业、下岗问题已成为广受关注的社会热点问题。尽管劳动部门公布的失业率尚未达到令人震惊的程度（如1998年为3. 3％），但由于其统计基础仅为“城镇登记失业人员”，未包括其他失业人员（如农村失业人员）、隐性失业人员（如城镇企业下岗职工和富余人员）以及未登记的城镇失业人员，因此上述失业率未能准确反映我国失业现状的全貌。曾有一些学者算得的实际失业率为20％多，最高的甚至达33.8％[1].毫无疑问，再就业问题解决得好坏，在某种程度上已成为影响我国改革进程向纵深发展和社会长期繁荣稳定的关键因素。本文拟从劳动法制的角度，对解决我国失业、下岗问题的法律对策略抒管见，以尽绵薄之力。 　　一、我国再就业法制的目标模式和框架体系 　　在计划经济时期，国家“统包统配”一直是解决新生劳动力就业问题的主渠道。反映在就业政策和立法上，其目标模式是推行“国家计划安置就业和劳动者被动就业”的单向就业机制，特点是渠道的唯一性、手段的行政性、强制性和不灵活性。这种目标模式在劳动力供求关系基本平衡、实行低收入和“大锅饭”分配政策的时期，与当时的体制尚未产生尖锐的冲突，但该模式已完全不能适应现时推行市场经济体制的现实需要。 　　当今中国应建立市场就业机制，这已成为社会各界的普遍共识。这一机制的突出特点是资源配置市场化、安置渠道多元化和义务约束契约化，换言之，价格机制和供求信息将成为影响劳动者就业和择业的主要参照系。市场就业机制的确立无疑是对计划安置体制的质的突破，但笔者同时认为，完全的市场调节型模式是否为调节我国劳动力市场关系的最佳药方，仍值得探究。从今后一段较长时期的实际需求看，我国再就业立法所要确立的目标模式应是“国家宏观调控下适度的市场就业机制”，也可称之为有节制的市场调节型模式。之所以要加上“适度”的限定词，主要原因在于我们不得不正视我国在就业问题上的两点特殊国情：（1）我国是世界上劳动力资源最为充裕的国家， 绝对数量大于任何一个国家，不论采取何种积极的市场安置方式均不可能使所有适龄劳动者充分就业，供大于求的现象至少在几十年内无法较为彻底地改观，而听任自发的市场调节无力缓解这种局面，过多的赋闲人员存在会因缺少生活保障而成为社会的不安定因素，诱发社会负面效应甚至铤而走险。（2）我国劳动力商品的成本结构中质量要素普遍欠缺， 大多数劳动者的科技、业务、能力素养均较低下，择业竞争力很弱。如实行完全的“优胜劣汰”，在就业岗位总量短期内不可能大幅增加的条件下，势必会“淘汰”一大批素质较低的职工（尤其是中老年职工），这同样会直接影响其本人和家庭成员的基本生活，威胁到“稳定”这一当今中国的最高利益和最重要的大局。更应指出的是，劳动力“数量供大于求”和“质量供不应求”这两种局面的出现，并不完全归责于劳动者，而是由我国特定历史时期的政策和体制等诸多社会因素促成的，不少是历史的后遗症，在目前的体制转轨时期不应把历史付出的代价全部推给职工承受，相反，应强化政府、社会在这一问题上所应尽的义务和责任。在充分肯定“无形之手”（劳动者市场就业）的基础调节作用的同时，应注重“有形之手”（国家和社会促进就业）的有效运作，通过两手并用，共同创造出更多的就业机会，开辟更多的就业渠道。而这也完全符合劳动法优先保护劳动者权益、追求劳动关系的实质平衡、兼具公私法性质的社会本位立法观念，体现了效率与公平、效率与稳定之间的辩证统一。 　　为达到上述目标，再就业立法应建立起如下几个层次的框架体系： 　　1.就业促进法。主要规定我国的就业体制、政府和企业的职责以及法律扶持措施等内容。如促进就业法、劳动力市场法、劳动就业服务企业法、职业中介法、劳动力流动法、劳务输入输出法等。 　　2.就业安定法。主要用来规范劳动关系双方的和谐关系，安定劳动者的现有岗位，预防随意下岗和解约。如劳动合同法、集体合同法、职工下岗及安置法等。 　　3.就业保障法。主要用来规定与失业、下岗人员有关的社会保障措施。如职业指导法、就业训练法、社会保险法（如养老、失业保险法）、社会救济法（如最低生活保障法）、劳动争议处理法等。 　　在建立以上立法框架时，笔者在此想特别提出下岗行为的依法规范问题。下岗与失业的最主要区别在于下岗职工在失去原工作岗位的同时仍保留着与用人单位的劳动关系，而失业人员则已不存在任何劳动关系。职工下岗现象是我国的特有国情，某种意义上是经济体制转轨对国企用人制度带来的一种必然后果，标志着企业在市场规律支配下从隐性失业向显性失业逐渐剥离的阵痛过程。社会学界称之为“双体制人”，即处于原体制和新的体制之间[2].这种概括较为贴切和准确。从劳动法角度看，下岗职工处于新旧两种劳动关系类型（固定工制和全员合同制）的边缘状态。我国《劳动法》在1994年出台时下岗问题尚未大规模出现，