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税收分配效率研究 重庆市国税局课题组 内容提要 通过比较税收分配和财政转移支付的效率，通过案例解剖和理论探索，逻辑性地得出一些初步结论，提出规范区域之间横向税收分配的基本制度构想，推动建立与社会主义市场经济发展相适应的区域税收分配办法，按照属地管理原则，跨区域生产经营企业产生的税收应当在属地政府之间进行税收分配，而税收分配有横向与纵向之分。横向税收分配，是不同地方政府（利益相关方）对自己应得税收利益的局部性分割，具有利益直接相关性，与区域政府法定管辖范围和税收属地管理原则有关，要求收益权与管辖权一致。纵向税收分配，是中央政府与地方在政府之间按照分税制财政管理体制规定划分税收收入，目的是为了实现事权，与履行政府职能有关。这两者的性质不同，不能相互替代。横向税收分配是平等区域政府之间按照各方对某项经济活动所作贡献大小、经由协商一致进行的横向利益分割，带有直接有偿性，权利与义务具有对等性和一致性，利益主体之间地位平等，任何一方无权强制另一方。纵向税收分配，是中央政府与地方政府之间进行的纵向利益划分，依据是分税制财政管理体制，利益大小与政府法定事权存在关系，利益主体之间地位并不平等，具有全局性、总括性和兼顾性。并且他们认为，保证区域政府的收益权是属地管理原则的核心体现。从原则上讲，参与税收收入分配的所有区域政府都享有税收管理权，但为了简化手续、方便管理，一个区域政府可以委托另一个区域政府代为税收管理，或者由上级机关指定管辖（税收管理），受托区域政府或者被指定区域政府应当按照事先约定行使税收管理权，按照事先约定分配税收收入，分别缴入各个相关方国库。无论由哪个区域政府负责税收征收管理，其都必须保障所有相关区域政府享有税收收益权，保障将他们应得收入足额缴入国库，并保障在他们权利受到损害时可以得到救济。也就是说，对跨区域企业征税后，首先应将税收收入在利益相关区域政府之间横向分配，以平衡不同利益主体有关利益述求，但必须以对税源贡献大小为依据。其次，利益相关区域政府之间进行横向税收分配，不得侵蚀中央政府税收，否则，这种税收分配不具有法律效力。再次，征管地可以只有一个，但收益权必须分属于各个利益相关区域政府。上述研究成果从理论上有效地解决了对跨区域企业征税所带来的利益相关政府间的税收分配问题。但是这种研究仅仅论证了横向税收分配和财政转移支付的功能性差异，并没有对两者的分配效率进行比较，对解决地方政府间税收分配问题尚缺乏充分的说服力。为此，作为一种后续研究，本文将专门比较横向税收分配与财政转移支付的效率，以期对上述研究做一个补充。 二、税收分配效率的界定 萨缪尔森“效率是经济学所要研究的一个中心问题(也许是唯一中心问题)”。意大利经济学家维弗雷多·帕累托最早提出了帕累托最优(Pareto Optimality)这个效率概念,帕累托最优是指资源分配的一种理想状态假定固有的一群人和可分配的资源,从一种分配状态到另一种状态的变化中,在没有使任何人境况变坏的前提下,使得至少一个人变得更好,这就是帕累托改进或帕累托最优化。阿瑟·奥肯“如果一个社会能在投入不变的情况下,寻求到一种能生产出更多产品的新方法并且不减少其他产品,那么它的效率就有所提高”。经济效率主要针对社会生产的初次分配,税收效率则主要针对社会生产的再分配环节。布坎南认为,“凡是高效率的东西也就是所有潜在有关各方对它同意的东西,不管是公然的还是含蓄的同意”。具体说,“如果没有判断资源使用的客观标准用来衡量结果并作为间接检验交换过程功效的方法,那么只要交换保持公开,只要看不到强迫和欺诈,在这种情况中达到的同意,根据定义可以归类为高效率的。”布坎南对效率是从“各方是否同意”角度进行解读的,他实际上谈到的是一个制度的效率,或称为制度效率,从而将效率的外延由传统的经济领域拓展到了社会制度的领域税收效率可以界定为政府对征税所引起的的,表现为公平与效率的统一。亚当·斯密在《国论》中,将税收原则概括为四条,最少征收费原则是对税收效率的第一次系统阐述,标志着早期西方税收效率思想的正式形成。他认为“征收费最少”应该是“一切赋税的征收,须设法使人民所付出的尽可能等于国家所收入的。”后来的学者将他的这一思想进一步归纳为税收对纳税人的超税负担、税收遵行费用和税务行政费用三原则。亚当·斯密之后的古典经济学派中,萨伊从宏观税负和税率角度对税收效率进行研究,认为税收是社会财富从私人部门向公共部门的强制性转移,如果这部分社会财富被政府部门消耗了,就使社会受害。超税负担是纳税人在缴纳税款之外蒙受损失的负担,无论是消费者还是生产者,他们在缴纳税款的同时,还要承担由于歪曲选择而带来的损失。制度经济学派对制度的研究对于研究税收制度具有重要借鉴意义。中央对地方转移支付由财力性转移支付和专项转移支付构成。财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区