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第二章?公共组织 第一节??公共组织概述 一、组织的含义 英国哲学家斯宾塞将组织引入社会科学领域；现代组织理论奠基人之一巴纳德，将组织定义为一个有意识地协调两人及以上活动与力量的系统。 美国管理学家卡斯特和罗森茨韦克的观点：组织是有目标的，心理系统，技术系统，有结构的活力整体。 西蒙：任何一个组织，其实质是一个人类群体当中的信息沟通与相互关系的复杂模式。 组织的共性： 1、组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合； 2、组织有着某种特定的目标； 3、组织有一定的结构和行为方式； 4、组织有其内在的精神意识，这种精神意识是有意养成的，最终系统化为组织文化； 5、组织是一个开放的系统，随着组织环境的变化而有机发展。 组织的定义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。（本质性特征：组织目标和行为，前者是对组织研究的逻辑起点。） 二、公共组织的构成要素 公共组织的含义：公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。包括政府组织，第三部门组织。狭义的公共组织仅指国家。 公共组织的构成的12要素： 人员：任何组织都以人为核心，组织首先不是物质关系的体现，而是人际关系的体现。巴纳德试图剔除物质手段系统；公共组织人员以公职人员为主。 目标：组织都是为了实现某个目标而建立起来的，公共组织的目标是管理社会公共事务、协调社会公共利益关系。 职能：组织围绕目标界定职能范围，职能范围是组织目标的具体化，它决定组织规模、内部职位设置等内容。 机构：机构承载组织的各项职能，是组织内部分工的结果，公共组织通过一定的机构体现出来。 职位：公共组织运行最基本的要素之一，职位设置保证组织权力的流动和组织资源的整合与分配。 职权：被组织正式承认的权力，主要来自于组织的认可，与职位密切相关。 权责：公共组织中各部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。权责划分是保证组织角色明晰化的基本手段。 规章制度：是指以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等进行严格规范。规章制度需要足够的相容性，以与其他组织和社会规则相适应。规章制度对组织成员具有普遍约束力，是正式组织与非正式组织最明显的区别。 团体意识：形成组织目标的共同心理基础。 组织设计：组织结构的分化和整合及组织目标的修正。组织是一个开放系统，必须依靠组织设计来进行调整，以适应客观环境的变化。 支持硬件：公共组织赖以存在的载体。（狭义公共组织的支持硬件来源于公共财政） 技术和信息：科学技术政治技术。信息是组织活动不可缺少的因素，信息传递的途径和方式，也是组织各部分相互协调的途径和方式，组织过程在一定程度上是一个信息收集、整理、制造、传递、反馈的过程。 三、公共组织的类型 1、按财务—会计标准分类 政府机构、教育组织、健康与福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会 2、按公共权力标准分类 强制型公共组织：主要指政府部门。依据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。它对某一事务作出裁决，有关组织和个人必须遵从，否则将受到处罚。 半强制型公共组织：产生于市场功能的内在缺陷。这类公共组织实施管理更多地依靠市场手段而不是行政手段，对当事人有一定的强制性，但这种强制性在一定程度上是可对抗的。仲裁委员会、消协、行业组织等。 非强制型公共组织：非强制性和服务性。院校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、咨询机构等。 3、按权威与等级结构标准分类 （1）古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，强调在最高职位中建立权威和明确责任管辖范围，再依次往下对各个行政级别职位进行权限的划分和再划分。效率是组织追求的首要价值，专业化与协作是组织的基本要素。 古利克和厄威克《行政管理科学论文集》，古典模型八项标准：使人员适应组织结构，承认一个高层经理为权威的来源，坚持统一指挥，使用专业人员和一般工作人员，按照目的、方法和领域进行部门划分，授权并使用例外原则，要使职责与职权相称，考虑适当的控制幅度。 特点：组织具有四个基础（目标、过程、顾客、领域）；对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位；行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动；任何上级仅能有效监督数量有限的下级（控制范围）；行政权威和责任授予单一行政人员；垂直领导活动与参谋活动被严格区分。 （2）官僚模型：马克斯.韦伯创立的官僚理论，坚信稳定的服从模式必须依靠合法性的信念和对系统命令的服从，官僚模型是最适合复杂组织的形式。官僚模型组织的基础是理性—合法权威，即根据在组织内所处地位而产生的职权，行政人员的职权依理性建立的标准、法律和规章制度来确定，也就是说，组织不是靠服从个体而是靠非人