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财权、财力的选择 　　摘要：自1994年分税制实行以来，一直遵循财权与事权相匹配的原则，在实践中遇到诸多问题，其中最突出的莫过于事权下放，财权集中，财权与事权不相匹配。因而自十七大以来，提出财力与事权相匹配的原则，但是如此强调财力会带来什么弊端呢？本文在了解我国现行财政体制及其存在的问题的背景下，分析了事权、财权、财力应该如何划分，事权以横向划分为主，在事权确定的提前下，合理的分配财权，然后再通过转移支付平衡财力。因此，与事权相匹配的基础应该是财权，财力的匹配是财权与事权匹配所追求的结果。不能简单地将财力与事权匹配起来，而必须重视财权匹配的基础。 　　关键词：事权；财权；财力 　　在刚刚结束的中共十八次全国代表大会的报告中，胡锦涛强调“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”①这是继十七大首次提出“财力与事权相匹配”财政体制原则以来，再一次确定了这个政策性原则。这与传统理论所坚持的“财权与事权相匹配”财政体制原则有何差别？我们应选择哪一原则？要回答这些问题，我们首先需要了解我国目前的财政体制及其存在的问题。 　　一、现行财政体制及其问题 　　（一）现行财政体制 　　1978年改革开放以来，我国在财政体制方面做过多种探索，从1980年的“分灶吃饭”体制，到1985年的“划分税种，核定收支，分级包干”体制，再到1988年的“大包干”。这一系列以包干合同为核心的体制设计，在一定程度上调动了地方发展经济的积极性，但是“这些以包干为特征的临时性措施，并没有从根本上触及税收权，只是过渡式地把财力分配由过去的中央部门管辖的‘条条’为主改为以各省地市统辖的‘块块’为主。”②直到1994年开始实行分税制，我国才在财权划分上有了制度性的创新。我国开始走一条混合型的财政收支划分模型的道路，在财政收支权相对集中于中央的同时，赋予地方一定的财政收支权，根据中央和地方的事权划分来划分中央与地方的财政收支范围，通过转移支付制度来平衡中央和地方之间的财政收支。③ 　　（二）中央与地方财权、事权关系存在的问题 　　一直以来，我国财政体制一直遵循的原则是适度分权原则，事权和财权相匹配原则。所谓事权就是指政府履行职责，提供公务服务的权力。财权是指政府组织财政收入、安排财政支出的权力，通常包括税收权、收费权和发债权。事权与财权相匹配要求我国在合理划分中央政府和地方政府的事权的基础上，对财政收支权予以适当划分。但目前该原则的实施情况是，事权与财权往往不相匹配。上级政府拥有巨大的财权，而将与之相匹配的事权放至下级政府，下级政府却只拥有少量的财权，不足以完成上级一层层下放的事权。因而需要通过政府间转移支付来弥补这一差距，但我国目前转移支付制度不完善的弊病是显而易见的。中央与地方财权、事权关系存在的问题主要表现在以下几个方面： 　　1、事权划分存在的主要问题 　　首先，事权层层下移。我国地域辽阔、民族众多，各地区间差距很大，尤其是先发展起来的东部沿海地区与欠发达的西部地区。诸如国防、外交、社会治安等本该由中央政府承担的事权，在实行过程中，由于中央政府对各地区情况掌握的不全面、也不可能全面，使得中央政府无法有效地实行其事权，从而通过其垂直领导的行政体制，将事权层层下放到基层政府。同样，对于教育、卫生、社会保障等具有较强区域外溢性的公共服务责任，也过多地由基层政府承担。④ 　　其次，地方政府财政道德风险扩大。当地方政府出现财政困难，甚至破产的情况下，上一级政府在风险责任不清晰，且没有建立分担机制的情况下，基本上承担了下级政府全部的财政风险。既然上级政府不可能袖手旁观，那么，下级政府就可以无视风险的存在，这样势必会引起道德风险，使得下级政府毫无顾忌地大搞“准政府”活动，以谋求政府任期内的各种政绩。⑤ 　　最后，事权划分缺乏相应的法律规范。我国对政府间事权划分的规定散见于《地方组织法》、《义务教育法》、《公共卫生法》等法律法规之中，不仅没有专门的法律或法规对事权划分进行规范，而且这些法律法规的位阶不够。虽然我国《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等上位阶法中，对各级政府的职能、事权作了一般性的规定，但这些事权划分过于宽泛，事权的说明不够具体。 　　同时，这里需要说明的是，一般认为的事权划分不明确，责任不明的观点，是需要质疑的。传统认为事权划分不明确首先表现在政府与市场间对公共服务的管理上，有些可通过市场调节的功能却通过政府运用成本更大的公权力来完成，与效率原则相违背。但是，市场与政府的界限本身就存在不确定性和模糊性，这给我们的制度上的划分带来一定的难度。其次，他们认为中央政府与地方政府之