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在加入GPA背景下中国政府采购制度功能定位研究 中国政府采购制度问题及改革建议 工作任务大纲 财政部国库司正在执行世界银行贷款项目“中国经济改革实施（技援五期）”中的一个子项目，即“在加入GPA背景下中国政府采购制度功能定位研究”。本课题是该子项目中的分课题，课题目标是：在加入WTO《政府采购协定》（GPA）大背景下，围绕政府采购在经济社会管理中的地位和作用，对比英美等GPA参加方政府采购政策功能做法，分析我国政府采购制度功能定位、法律体制及实践情况，为中国加入GPA谈判和国内相关改革提供借鉴。为此，财政部国库司希望聘请咨询机构，重点就国内现状和改革建议开展研究。 一、背景 （一）关于子项目总体情况。 在国际上，政府采购已成为各国公共管理的一项重要制度，在经济社会管理中广泛发挥重要作用。在中国，虽然政府采购立法十年来改革已经取得很大成效，但由于缺乏理念和认识基础，政府采购没有发挥应有的作用。从制度规则和政策理念上与国际接轨，是中国政府采购改革的必经之路。目前，中国正在开展加入WTO《政府采购协定》（GPA）谈判，国务院非常重视这项工作，专门成立了GPA谈判工作领导小组，由张高丽副总理任组长，加强对谈判工作的组织领导。财政部作为GPA谈判负责部门和国内政府采购监督管理部门，正在积极开展对外谈判和国内政府采购改革工作。其中，研究确立政府采购制度理念，明确政府采购在经济社会中发挥的作用，是首要基础工作。 本子项目主要是分析研究英美政府采购政策在经济社会中的作用，深入剖析中国政府采购制度存在的理念以及实践问题，提出与国际规则接轨的政府采购制度改革初步建议。 （二）关于中国政府采购制度现状。 以竞争为基石的政府采购制度是市场经济的产物。随着市场经济改革推进，在上世纪90年代，中国开始研究建立政府采购制度。1996年一些地区开始政府采购制度改革试点，1998年国务院决定全面推行政府采购制度改革，1999年全国人大启动政府采购立法工作。2002年，《政府采购法》颁布，并于2003年1月1日实施。 《政府采购法》是在对国际政府采购制度体系缺乏全面了解、国内实践还不充分的条件下制定的，存在的主要问题如下：一是关于功能定位。立法时认为政府采购目的主要是节支防腐，对政府采购的政策功能重视不够，过度强调公开招标，程序缺乏灵活性，导致采购成本高、周期长、效率低，难以实现“物有所值”的目标，政府采购制度也备受诟病。二是关于范围。认为政府采购是作为财政支出的管理手段，只是政府部门的采购，政府采购管理范围限定在行政事业单位使用财政性资金采购，不含国企。由于体制和法律不衔接，军事机构和工程采购都没有完全纳入政府采购管理。导致政府采购范围窄、规模小。而国际上政府采购规模一般占GDP的15%-20%，中国只有不到3%。三是关于法律衔接。制定《政府采购法》时已有《招标投标法》，立法时对两法衔接不够，导致执行中两法范围不清、管理职责不明等问题。 随着对政府采购经济社会政策的逐步深入了解，中国已经认识到现行的政府采购制度与发达国家存在很大差异，导致出价范围不能与参加方对接，采购规则不能与GPA衔接。因此，有必要借鉴GPA参加方做法推进改革。首要研究的问题是政府采购功能定位，这关系到政府采购的观念，也决定着中国政府采购改革方向。 （三）关于本课题背景。 “在加入GPA背景下中国政府采购制度功能定位研究”项目下已经单设两个分析英国和美国政府采购制度功能的课题。本课题分为两部分。第一部分重点是分析中国政府采购制度和政策存在的问题；第二部分相当于“在加入GPA背景下中国政府采购制度功能定位研究”项目的总报告，即在总结英美做法和分析国内问题的基础上，提出整体改革建议。 二、工作目标、范围及方法 （一）目标 本课题在分析中国政府采购制度功能存在的问题的基础上，借鉴GPA参加方做法，提出加入GPA背景下完善中国政府采购政策功能，推进相关改革的政策建议。 （二）研究报告的范围 一是简述我国政府采购制度基本情况。包括主要法律法规、管理机制、执行情况、政策作用类别等。分类论述我国政府采购政策作用。包括梳理现有法律法规政策功能条款和实施情况，结合采购方式程序，分析制约政策作用的问题根源。 二是比较《政府采购法》、《招投标法》和GPA规则，分析加入GPA对国内法衔接的要求和对政策作用限制约束。 三是在英美政府采购政策研究的基础上，简述GPA参加方总体政府采购政策作用情况，对比我国现有做法，指出存在的问题。 四是分析GPA规则，统筹考虑我国加入WTO和其他经贸协定承诺，研究国际规则对各项采购政策的要求。 五是根据GPA规则要求，针对我国现有采购制度对发挥政策功能的制约问题，提出我国政府采购制度改革建议。 （三）方法 一是要梳理找出政策功能规定的国内法原文，并摘要和描述关键规定条款。 二是要分析