民办非企业单位治理结构问题探讨.docVIP

[文章编号]1674-1323(2010)-11-0046-03 民办非企业单位治理结构问题探讨 方文进 （上海市社会团体管理局，上海200002） 完善的治理结构是民非单位实现良好治理，提升自身能力和社会公信度的必要前提，也是民非单位健康持续发展的保障。本文就民非单位治理结构的定义、民非单位法人治理结构的重点、民非单位治理结构中的监督机制等问题做些探讨，并在借鉴美、德、日等国非营利组织治理结构模式的基础上，提出了加快完善我国民非单位治理结构的对策建议。 一、民办非企业单位治理结构的定义 “治理”一词在《现代汉语词典》里的解释：一是统治、管理；二是改造、整理。而按照政治学的理解，“治理”主要是统治、管理，或统治方式、管理方法，即统治者或者管理者通过公共权力的配置和运用，以支配、影响和调控社会。在管理学上，如果把非营利法人作为开放系统来对待，那么治理可以分为对内管理和组织对外的连接活动，决定组织使命，从事目标规划、确保组织财务健全、内部冲突的协调等属于对内治理活动，而募款、提升公共形象、与政府部门建立良好合作关系等则属于对外的治理行为。非营利组织的治理呈现四项特征：一是组织使命与服务宗旨的体现是整个治理的核心；二是克尽良善管理者的职责；三是统理组织大政方针与主要活动；四是授权与分工的互动过程。 民办非企业单位内部治理结构应该包括民办非企业单位的组织机构设置以及组织机构的运行规范两方面。所以民办非企业单位的治理结构首先是指通过其决策机关（董事会、理事会）和执行管理机关以及监察机关（监事会）之间形成权责明确、相互制约，协调运转和科学决策的一整套依照法律、法规和法人章程等规定予以制度化的统一机制；同时要接受外在的监督，包括来自民办非企业单位的捐赠者和接受服务对象，还有公共利益的代表者——政府的监督。也就是说，民办非企业单位治理结构就是其组织内部权力进行合理分配，使组织内部各机关权责分明、形成互相协调、互相制衡的关系，同时要向各方利益相关者负责，接受外来监督，以保证民办非企业单位运行平稳、健康，使各方利益（包括董事、监事、出资人、受益人）得到平衡和保护，最终实现民办非企业单位的宗旨。 二、民办非企业单位法人治理结构的重点 国内外治理理论及实践表明，无论是公司法人治理结构还是非营利法人治理结构，其重点环节均在于建立法人财产制度、健全法人内部治理结构、完善法人外部治理环境三大方面。其中，建立法人财产制度是实施法人治理的基础，健全法人内部治理结构是实施法人治理的关键，完善法人外部治理环境则是有效实施法人治理的保障。 （一）建立民非单位法人财产制度 公司治理结构产生于现代公司的产权结构安排。所有权与经营权分离，更确切地说，股东股票的所有权、公司法人所有权和经营权的各自分离所形成的公司产权结构，使得以利益制衡为基础的公司治理结构的构架成为必要。任何法人治理结构的建立都离不开产权的明晰。制度经济学认为，产权制度与市场制度的治理结构虽然不属同一层面，却是紧密联系的。产权制度向下和它的基础——市场制度发生联系，向上和治理结构发生联系，故产权制度是治理结构的基础。 同样，产权制度也是民非单位法人治理制度的重要组成部分。就民非单位而言，建立法人财产制度的意义在于，规范出资人、举办者、民非单位和国家等权利主体的行为，并对各权利的行为作出合理预期，明确各自的权利义务关系，最终通过保障民间资本的财产权益，促进民非单位的健康发展。因此，真正落实法人财产权，理顺各权利主体的产权关系，是民非单位健全法人治理结构的物质基础和根本保障。 现在的问题是，不少民非单位的法人财产权并没有落实，尤其是民办学校问题最为突出。以上海为例，到目前为止，21所民办高校中，落实法人财产权的只有3所。2002年12月28日颁布的《民办教育促进法》第35条规定，“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”。事实表明，如果民办高校的产权得不到明确界定，其法人财产权不能很好地落实，那么民办高校法人治理结构将难以健全和完善。 （二）健全法人内部治理结构 民非单位作为一类法人，要实施法人治理，必然要构建符合其法人特征、具有自身特点的法人治理结构。这是研究民非单位法人治理问题的核心内容，也是实施民非单位法人治理的关键载体。鉴于目前民非单位监督机构普遍缺乏的情况，在构建民非单位法人治理结构时，需要科学合理地设置既有权威又有效率的监督机构，建立健全决策、执行和监督“三位一体”的权力配置和制衡机制。 （三）完善法人外部治理环境 构建良好的外部治理制度，创设宽松的、有利于民非单位发展的外部治理环境，是实施民非单位法人治理的条件保障。在当前和今后一个时期，要将工作重心放在加快民非立法、进一步转变政府的角色和功能上。要努力构建市场经济条件下的新型政府与民非单位