公共管理的发展方向：公共事务治理的合作主义模式.docVIP

公共管理的发展方向：公共事务治理的合作主义模式 董晓宇 近20年来，随着全球性、持续性公共行政改革实践所带来的政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系的调整，公共行政科学的研究由公共行政转向了公共管理阶段，极大地拓宽了公共行政科学研究的视野，丰富了公共行政科学的研究方法，也开辟了公共事务治理的多元制度安排。从比较分析的角度看，传统公共行政具有政府单一行为主体、政府管制与执行的效率取向、强调政府内部科层制组织的完善等内在逻辑，导致了公共事务治理“公共性”的缺失与公共行政的整体性合法危机。而公共管理则具有以政府为核心的多元行为主体、治理与服务的结果取向、关注利用网络信息技术进行公共组织的灵活设计、对公共性与管理性共同关注等基本特征，为公共事务的有效治理扩展了广阔的社会资源，重新确立了公共事务治理的合法性基础。本论文从公共事务治理主体的多元合作主义来阐述公共管理未来发展的方向。 ????一、公共事务的逻辑起源及其治理的传统模式 ????自近代以来，随着市场经济与公民权利的确立以及社会结构的分化，人们追求利益的合理性与合法性得到了基本的承认，社会利益分化为公共利益与私人利益，社会分化为公与私这两个基本分离的领域，即政府与社会（市场与公民及其组织化的机制），人类事务也呈现了公共事务与私人公共事务的划分及其不同的制度安排。 ????在这种“二元”分离思维下，人们通常作出这样的假定与制度安排：（1）与个人或周围少数人利益相关的事务属于私人事务，与一定地理区域或社会领域多数成员利益普遍相关的事务属于公共事务。（2）私人事务追求的是私人利益，其收益由私人所得、成本由个人承担，因而应由市场交易和个人自主处理，而公共事务则以实现公共利益为目的，其成本由社会共同承担、收益由社会共同享有，因而应由按照代议制原则组成的政府以“国家”的名义加以处理。（3）政府不得随意干预私人领域的事务，以防止私人利益遭到公共权力的侵害；私人没有义务且不得介入公共领域的事务，以防止私人利益的渗透导致公共利益的异化。在这种政府与社会的分离或对立状态下，人类社会事务便在各得其所的制度安排下呈现公共利益与私人利益的和谐。 ????在这种公与私、政府与社会的分离乃至对立思维下，出现了两种典型形态的公共事务治理理论，既自由主义者“最小政府”的治理理论与国家主义者的“最大政府”治理理论。自由主义者出于对政府不断追求“公益”的扩张行动可能导致市场与民间社会自由侵害的考虑，主张尽量缩小公共事务的范围以限制政府权限与职能的扩张；同时主张公共事务是政府“份内”的事，公民社会的个人、厂商以及其它社会行为主体没有义务和责任去积极参与公共事务的治理。国家主义者认为政府是社会公共利益的唯一代表者、组织者和推动者，政府的责任应当是不断追求“公益”和“善”，而且政府的理性以及没有“自利性”实体，使政府有足够的能力去实现这个目的；同时，政府认为社会分散的厂商与公民个体是无知的、盲动的，不会主动去关注公共利益和公共事务，有时甚至去破坏公共利益的实现，因此，其它社会行为主体是“局外人”和公共利益的受益者，即使它们有限的参与与合作也是从属性质或工具性质的。 ????可见，在这种公私“二元”对立观念下，自由主义者和国家主义者都默认政府是公共事务治理的唯一主体，其它社会行为主体不具有合法性的角色，它们处于事实上的被“排斥”状态。只不过两者的差异在于：一个强调公共事务的空间应当尽量缩小以实现社会自由，一个强调公共事务的空间应尽量扩大以最大化地实现公共利益。尽管这两种极端的理论随着时代的变化都在不断完善和修正自身的理论体系，政府在实践中也根据面临的主要问题的性质而采取左右摇摆式的政策调整，但由于没有摆脱“二元”对立的狭隘思维，都没有从根本上找到平衡公共利益与私人利益的出路，没有找到公共事务有效治理的根本出路。 ????二、公共事务合作治理的必要与可能 ????超越公私二元对立思维的种种理论探索 ????从本质上讲，私人事务在成本与收益方面对个人来说是对称的，应当具有自私人自主的属性，但由于其存在与自主治理的实现还需要社会交往以及必要的外在条件与制度安排、私人活动还具有客观后果的外部性，因而也具有了某种意义的公共属性。私人事务同公共事务与混合性质的事务一样，其有效治理的过程也是一个公共选择的过程。而公共选择模型（个性理性导致的集体非理性的“集体行动的逻辑”、“公地灾难”与“囚徒困境”）的分析，很好地说明了人类公共选择的困难。当人们没有跳出“公私”、“政府与社会”二元分离或对立的思维来回答和解决上述问题时，得到的可能是悲观的不可知论或消极的宿命论，除非对人类事务采取彻底的私有化或建立完全的利维坦式政府的强权暴政统治。而在这种情况下，公共利益要幺彻底消失，要幺变成暴君的盘中餐。 ????近年来，随着信息