收入分配改革与中国社会保障发展战略.docVIP

收入分配改革与中国社会保障发展战略 中国人民大学 郑功成 社会保障制度攸关国民财富的分配格局 ? ??? 客观而论，我国现阶段收入分配领域中利益失衡格局的形成，是多种原因综合影响的结果，也是多年以来重财富增长轻财富分配、重鼓励部分人先富轻促进全民共享的结果，确非一日之寒，解决起来也绝非一日之功，而是宜采取中医式“抽丝祛病”与西医式“外科手术”相结合的综合疗法，多管齐下地采取一揽子有效措施才能构建长久公正的收入分配制度。? ? ??? 在经济增长方式转型与收入分配改革的大背景下，特别需要全面认识社会保障的收入分配功能。因为以往大多强调通过社会保障来解除国民后顾之忧和维护社会安全稳定，忽略社会保障促使财富得到合理分配和普惠全民、实现共享的本源职责与功能；在现实中讨论经济发展与收入分配问题时，也存在着将社会保障局限于再分配领域并忽略社会保障制度不健全对经济发展的负面影响的现象。因此，重新全面认识社会保障的功能，不仅对这一制度的定型、稳定、持续发展有益，同时也对推进收入分配改革与整个经济社会的持续、健康发展有益。 ? ??? 纵观世界，可以发现这样一种带有规律性的现象，即在经济发展初期或者处于低收入国家阶段时，社会保障扮演的通常是维护社会安定和补救国民生计的工具，虽然客观上在一定程度上调节着收入分配，但这种调节的范围与程度都是十分有限的；当进入中等收入国家阶段后，社会保障便不再是雪中送炭式的补救性制度安排，而是肩负着越来越重要的收入分配调节功能，国民福利与国民经济同步增长很自然地成为国家发展的追求目标；当进入高收入国家行列后，社会保障所肩负的实际上已经不再是补救式的稳定或安全工具，而是承担着调节收入分配并促使财富得到合理分配的职能。除个别国家外，虽然各国在社会保障体系结构上有差异，但上述发展路径又确实明显地具有普遍性。 ? ??? 在我国现阶段，一方面，由于社会保障体系不健全、覆盖人口有限、低水平保障，运用的资源有限，其对财富分配格局的调节作用也有限。例如，我国目前社会保障全口径支出约相当于GDP的6%左右，较之发达国家大多在20%甚至30%以上的比重差距很大，即使是后起的新兴工业化国家韩国，早在20多年前这一指标就超过了7%，显见社会保障对我国社会财富分配格局的影响很小；再以社会保障支出占国家财政支出的比重为例，我国约为12%左右，高收入国家普遍在35%甚至45%以上，中等收入国家也普遍在25%甚至30%以上，这表明社会保障在国家财政再分配中所占份额偏小，其对再分配的调节力度和城乡居民收入增长的贡献有限。在初次分配中，由于社会保险覆盖面有限，职业福利不具普遍性，政府、劳方、资方之间的利益格局便不可能有效均衡，劳动者报酬不仅水平难以提升，薪酬结构也会陷入只重即期收入而缺乏稳定安全预期的困局。可见，社会保障支出在GDP、财政收入中比重的偏低，以及社会保险制度覆盖面的有限，是导致居民收入低、劳动者报酬低的重要原因。另一方面，社会保障制度的欠公平，则构成了收入分配差距扩大的又一重要原因，例如，在劳动者中，存在着有社会保险与无社会保险者的收益差异；在有社会保险的劳动者中，存在着公务员、事业单位工作人员与企业职工等的待遇差距；在企业职工中，存在着垄断行业与一般性竞争行业的职业福利（如住房公积金、企业年金等）差异；在城乡居民中，存在着社会保障项目多寡与水平高低等的差异。因此，我国社会保障运用的资源总量有限，而这有限的资源又在城乡之间、行业之间、不同群体之间的配置失衡，确实是现阶段影响收入分配格局的一个重大因素。??? 在中国经济持续高速增长30年和国民财富分配格局失衡的时代背景下，现在确实到了应当赋予社会保障合理调控财富分配格局职能的时候了。因此，在规划国家发展全局、推进经济发展模式转型与收入分配改革中，有必要将社会保障置于更加突出的位置，并通过健全社会保障体系来增加居民与劳动者的收入，缩小不同群体之间的收入差距，促进财富分配格局的合理化。 ? ??? 社会保障的战略任务是促进财富的合理分配 ? ??? 我国需要一个健全的社会保障体系，这一点已经成为共识。但健全社会保障体系的战略任务，是只保障民生还是在保障民生的基础上持续不断地改善民生，是只解除国民生活后顾之忧和维护社会安定还是在解除后顾之忧的基础上促进财富的合理分配，仍然存在着分歧。 ??? 如果继续将社会保障定性为维护社会安全的工具，这一制度的功能也就必然地被局限在解困济贫的低水平保障机制上；如果将社会保障的功能定位于促进财富的合理分配，它就不会再是部分人的专利与特权，也不可能永远是低水平和雪中送炭，而是需要与时俱进，伴随着国家发展与财富增长而普惠全民、实现共享，最终促进并维系着财富的合理分配格局。毫无疑问，后者显然更加符合当代社会保障制度的发展规律。??? 有鉴于此，我