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中国信访制度的缺陷分析及其应对策略 ——以山西省某县农村征用土地信访事件为案例 [摘 要]：信访制度是在社会主义初级阶段民主法制尚不完善的背景下，实现和维护公民民主政治权利的具体形式，但随着改革开放的深入，我国现行的信访制度已经出现了困境。本文从一个真实的案例出发，透视我国信访制度存在的缺陷，分析信访制度在反映公民利益诉求方面日益缺失的原因，并且在已有理论的基础上尝试提出弥补信访制度缺陷、完善信访制度功能的应对策略，进而重申信访制度在当代中国的重要意义。 [关键词]：信访制度 缺陷 利益表达 应对策略 信访制度是一项具有中国特色的群众利益表达和权利维护的制度。现实情况表明，信访制度对于公民权利的救济和社会稳定的维护是不可或缺的。我国现正处于农业化向工业化、城市化转型的关键阶段，“有超过70%的土地在农村，有超过70%的人口生活在农村，有超过70%的建设项目用地需要征用农村集体土地。”(近年来，农村土地信访案件特别是涉及征地的信访案件居高不下，成为影响农村社会稳定的一个突出因素。而在这类信访活动中存在着大量非正常上访行为，这种非正常上访行为干扰了国家机关正常的工作秩序，也严重影响着农村社会的和谐，已经成为新农村建设中的最大消极因素。面对农村信访活动非秩序化的种种不良现象，现行法律法规和政策规定明显缺乏可操作性，实践中的具体处理方法亦不能有效遏止非正常上访行为。同时我们必须认识到，现阶段农民信访量居高不下的一个重要原因就是信访制度本身的设计及其运作还存在缺陷。 一 从案例中透视信访制度的缺陷 当前，农村信访所涉及的领域非常广泛，其中，有关土地征用的信访问题大约占一半以上。山西省某县农民围绕土地征用赔偿问题引发的信访事件就是其中的典型案例。 山西省东部某山区县在1983年经县政府批准，与A村协商联合开办了一家年产值约10万吨的小型煤矿，附加条件是每年免费为该村村民提供冬季供暖所需的煤炭，并且在招募职工时优先录用本村村民。后来，国家与农户签订了土地承包合同，其中规定承包期为30年。2004年以来，煤矿实行股份制改革，在原有占地面积基础上继续征用耕地130余亩，还新建了许多洗煤厂等附属企业，其间均未对A村村委会和村民作任何解释，更没有任何经济上的补偿。2005年春，村民在得知煤矿准备继续征地扩建的情况下，到当地镇政府上访反映情况，镇政府以相关补偿政策不完善为由长期拖延。两个月后，村民在杳无音讯的情况下前往县信访局，继续上访请求解决包括征地程序不规范在内的一系列问题。县政府责成县国土资源局办理，国土资源局以当年建矿时县政府批准的文件为由，认为全县所有的煤矿征地一律如此，不存在违法占地问题。村民们对此答复很不满意，其后屡次到市政府和市国土资源局、省政府和省国土资源厅上访，但每次都是上级政府层层转批，责令下级政府解决。最终，村民们不得不再次走进最初的镇政府，在人力物力财力严重损耗的情况下，除镇政府象征性地撤换了A村党支部书记外，征地赔偿问题没有得到任何有效的解决。 从以上案例中，我们可以看出我国现有的信访制度存在着相当大的缺陷，主要表现在： 1、信访部门责重权轻，维护农民利益效率低下。学者于建嵘关于农民进京上访的调查数据显示，通过信访解决问题的概率仅有0.2%。“1992—2001年，国家信访局的受案量共500多万件，其中获得上报的48000件，约占总数的0.9%，获得批示的4900件，约占总数的0.09%，而落实下去真正能够解决的或许就更少。”(各级信访部门缺乏解决问题的有效资源和实际权力，只有指导、协调、督导和建议的职能，其处理信访事件的权力有限。信访案件涉及社会的方方面面，信访部门所面对的是纷繁复杂、难以预料的各种事件，而其职能主要是上传下达，并不能主导问题的解决。 2、不科学的信访活动，农民耗费巨大。信访被称为廉价的公民权利救济渠道，受理条件比较宽松，层级次数限制较少，加上上访免费，使得信访与司法诉讼、行政复议相比，具有廉价和便捷的优势。然而有的上访者为了从信访中寻求希望，企图得到过高的补偿和回报，盲目上访，将巨大的财力精力投入其中，甚至为此倾家荡产，其代价已数倍于其原来遭受的侵害。由于信访机构没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方信访机构的协调能力十分有限，导致上访者在各部门信访机构之间来回奔走。信访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答案和解决方案可能不一样，各机构之间推来推去，信访人投诉无门，进而降低了党和政府的权威。再者，由于问题迟迟得不到有效解决，农民集体上访、异端上访，生活生产秩序被完全打乱。 3、信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，可能诱发较严重的群体性事件。我国信访条例规定，信访活动的基本原则是分级负责、归口办理，即根据来信来访提出问题的性质，按照各级各部门的职责和业务范围进行处理。”(可