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论我国城市污水处理的市场体制  长江水利网 2004-3-4 李仕林 我国正式提出城市污水处理的产业化、市场化目标已经三年多了。通过各地的实践探索，如何实现这个目标的路子正在逐步明朗起来。去年10月14日党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场体制的决定》，为我们正在进行的探索指出了明确的方向，探索中的各种思路也应该逐步统一到十六届三中全会的决定上来，使我国城市污水处理的市场体制尽快建立起来。 根据笔者的学习体会和对各地实践的思考，尝试提出建立我国城市污水处理市场体制最重要的几个问题，以供研究讨论。 一、以产权制度改革为核心，建立多元化的投资体制 打破国有资本垄断城市污水处理产业的局面，实现投资主体的多元化，已经载入三中全会决议，应该没有什么疑问了。 现在的问题是如何打破？ 首先，现有的城市污水处理场，凡属国有事业单位的，应该全部改制为国有企业。凡属国有企业的，应该全部朝建立现代企业制度方向改革。国有资产与这些国有企业之间的关系，必须权责明确。作为企业，它应该具有市场经济条件下所有企业最重要的共同属性，如经营、竞争、扩张、破产等等。正在建设或规划中的城市污水处理场，应当全部按上述方向建立。 与这个方向相对立的是政府在市场中的直接投资人地位问题。在计划经济体制下，政府是作为直接投资人进入市场的。这与打破国有资本垄断城市污水处理产业，实现市场化是直接矛盾的。可以说，这个问题不解决，就不会有市场化，就谈不上投资主体多元化。因此，政府作为直接投资人必须全面退出城市污水处理市场。遗憾的是，我们正在建设和规划中的许多污水处理场，各级政府仍然是直接投资人。 我国环境保护的国情需要政府大量投资到城市污水处理场，与政府不能作为直接投资人进入城市污水处理市场，在实践中被混为一谈了。甚至有些极力主张市场化的同志也大声呼吁“政府投资人主体不能退出”，并将其称为“多元化投资主体”。这显然是缺乏经济学常识的。我国飞速发展的信息产业市场中就有政府投资，但政府以直接投资人进入市场了吗？ 政府投资只能以国有资本的形式、以国有企业为载体进入城市污水处理市场。只有如此，城市污水处理市场才有可能建立各种资本的平等关系。没有平等竞争的关系，非国有资本不可能进入这个市场。国有资本的保值、增值，只能靠经营的成功，不能靠政府的行政保护。政府作为直接投资人，一天不退出市场，非国有资本就一天不会进来。从这个意义上讲，哪一个城市、哪一个省，政府的直接投资人地位退出得越早，行政保护撤出得越早，非国有资本就会最先进入那里的污水处理市场。 政府退出投资人主体地位以后，国有污水处理厂进行现代企业制度改造以后，国有资本的继续运作就有了前提条件。首先，可以实行股份化，吸纳非国有资本入股。也可以部分或全部出售国有股份。 为了筹集更多资金建设更多的城市污水处理场，或者为了全面筹集城市污水处理市场化改革成本，笔者建议尽可能多地出售国有股份。 在上述条件之下，非国有资本大量进入城市污水处理市场成为可能。 这里顺便谈及一个观念上的误区。许多文章有一个共同的潜台词，即认为城市污水处理场最终应该“掌握”在国家手中。他们认为，城市污水处理场是社会的公益性基础设施，当然地不能掌握在政府以外的人手中，否则，就没有环境安全。他们之所以大力推广BOT模式，其中一个重要原因，就是污水处理场的所有权最终会回到政府手中。试想，如果所有污水处理场都掌握在政府手中，世界上有哪一个国家的政府能运转好所有这些污水处理场？如果BOT期满以后，回到政府手中的污水处理场不再用市场方式交回到企业手中，那这些污水处理场不就又“死”了吗？ 一句话，政府只能并且必须管理好污水处理市场，但绝不能直接进入市场去投资和运营。而现实的情况正好与此相反，改革还是比较艰难的。 二、建立城市污水处理市场框架 许多有深度的文章都呼吁要尽快建立城市污水处理的市场框架。我们现在只有计划经济体制下的城市污水处理模式，没有市场经济体制下的总体框架。人们已经认识到，实行城市污水处理市场化，是一个系统工程，单靠一两项制度的改革是不够的。比如说，前两年有人认为只要实行了污水处理收费制度，市场化改革就可以顺利推进了。但是，收费制度已经实行两三年了，市场化改革仍然困难重重。对于市场化总体框架，不同的文章使用了不同的名词，有的叫“市场化战略规划”，有的叫“市场化制度设计”，但不管叫什么，都是指市场制度中核心内容的法制化。可以说，没有这些核心内容的法制化，哪怕是较低程度的法制化，就没有市场化。 最近有不少文章把污水处理同城市供水放在一起，研究整个水业的市场化问题。笔者不反对“水业”的概念，而且从发展的眼光看，从已经高度市场化国家的经验看，两个产业合并有其内在的必然性。但应当指出，城市污水的市场化远难于城市供水的市场化，我国现阶段两个产