_土地财政_路径下经济增长的不确定性及相关政策建议.pdf

土地与财政 “土地财政”路径下经济增长的 不确定性及相关政策建议 于长革 （财政部财政科学研究所，北京100142） 内容提要：近年来，“土地财政”急剧膨胀，地方政府依托土地财政作为资本运作和积 累方式虽然拉动了GDP 增长，但“土地财政”在膨胀的同时也使地方政府患上了严重的 经济增长“土地依赖症”，直接导致地方经济增长难以持续，更增加了未来我国经济增长 的不确定性，对“稳增长”目标的实现构成巨大威胁。因此，我们要以“稳增长”为契机，创 新体制机制，破除地方政府的土地财政依赖症，消除“土地财政”对经济增长的不良影响， 促进经济平稳较快发展。 关键词：土地财政 经济增长 不确定性 政策建议 中图分类号：F812.41 文献标志码：A 文章编号：1672- 9544（2012）10- 0004- 05 当前，我国经济运行总体平稳，经济增速保持 革思路和政策建议。 在年初预期目标区间内，但国内外环境更加错综 一、1994 年分税制改革后地方政府的财 复杂，出现了一些新的变化。世界经济复苏的曲 政行动逻辑 折性、艰巨性进一步凸显，国内经济运行中仍然 存在着一些突出矛盾和问题，特别是经济下行压 1994 年分税制改革后，中央与地方之间明确划 力加大。面对新的经济形势，5 月23 日，国务院召 分了财政收支范围，初步构建了分税制基本框架， 开常务会议，明确要求把“稳增长”放在更加重要 基本制度成果有目共睹，不容质疑。但由于省以下 的位置，加大宏观政策预调微调力度，积极扩大 没有真正实行分税制，县乡财政困难便在“财权重 需求，为保持经济平稳较快发展创造良好的政策 心上移、事权重心下移”过程中凸显出来，并在多种 环境。这就需要我们认真梳理与“稳增长”相关的 因素的共同作用下引发了“土地财政”问题。 主要因素，包括有利因素和不利因素，按照扬长 （一）“事权重心下移、财权重心上移”与县乡财 避短的原则制定具体的政策措施，促进经济平稳 政困难的凸显 较快发展。其中，近年来为人们所热议的“土地财 1994 年分税制改革初步划分了中央与地方政 政”自然应予以高度关注。本文从“土地财政”的 府的事权和财权，但省以下未做统一要求。在具体 产生入手，通过“土地财政”与经济增长的不确定 实施过程中，省以下政府间财政收支的划分颇具随 性、不可持续性之间的相关性研究，认真剖析“土 意性。另外，我国财政法制建设比较滞后，分税制有 地财政”与“稳增长”目标之间困局的形成机理， 关事宜主要源于行政法规，始终没有通过立法程 并结合当前的经济形势与目标任务提出具体的改 序，中央与地方政府之间的事权和财权在划分过程 〔收稿日期〕2012-07-23 〔作者简介〕于长革，综合财政研究室研究员，经济学博士，研究方向为财政理论与政策。 4 地方财政研究/2012.10/第10 期 土地与财政 中无法可依，在划分之后的运行中更无法得到宪法 隐性负债。 与相关法律的保障，为高层级政府上提财权、下压 （二）地方政府入不敷出之下的自谋出路与“三 事权提供了空间，从而形成了政府间事权与财权的 乱”的泛滥 反向移动，直接导致了各级政府事权与财权的严重 面对分税制改革出现的“揭不开锅”的窘境，地 错位，最可悲的基层政府财力需求显著大于财力供 方政府特别是基层政府在无奈之下只能想方设法 给，严重的入不敷出逐步使基层财政陷于“揭不开