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中国公物研究的回顾与展望511 中国公物研究的回顾与展望 肖泽晟+ 一、引子：公物管理中的不和谐“音符”与学术界的“失语” 据传媒报道： 张家界因景区内的众多旅馆、旅行社和娱乐中心而被联合国教科文组织亮上了黄牌，黄山、 泰山紧跟其后； 武当山的复真观被改建为三星级宾馆，而玉真宫则在一场大火中化为灰烬； 村办小学被用于抵债而成为“闲人免迸”的私人“养鸽场”； 一边是类似河南省夏邑县曹集乡政府彰显官员地位和政府“形象”的皇宫般的办公大楼，一 边是破烂的民宅； 镇政府举债建办公楼，外形酷似天安门，上书“团结、勤政、廉洁、高效”，但却无钱修路和给 村民征地补偿款； 作为革命传统教育基地的众多烈士陵园，竟然要付费才能瞻仰； 各地公园门票在当地政府走了一遍听证程序之后竟然一路上扬； 人防工程的特许使用权人南京“时尚莱迪”地下商城的经营者野蛮装修“废”了南京最大的 人防工事，祸国殃民； 这里奏响的一串串不协调的音符，反映了我国在公物管理领域中长期只重视经济发展而忽 视社会公平、环境保护以及使用者基本权利保障的问题。由这些事实可以看出，我国公物的使用 越来越“贵族化”，越来越成为只有少数人才能享有的特权，公物使用中的安全事故成为人权的 新杀手。但从学界对这些报道的反映来看，很少有学者从我国公物立法的缺陷上指出出现这些 问题的根源，这不能不说是整个学界的“失语”。如果对这种“失语”进行反思，我们就必须首先 回答这样一个问题，规范有关管理公路、桥梁、公园、风景名胜、政府大楼等公物的行为，到底是行 政法的任务，还是其他部门法的任务?我国行政法学界对公物理论的研究情况如何? 在大陆法系国家及地区，“公物”(德、日及我国台湾地区的称呼)也称为“公产”(法国的称 呼)，是与作为行政的人的手段的“公务员”相对应的一个概念，指的是行政的物的手段，是行政 的物质基础，主要包括那些直接服务于公共利益的物，包括专门用来服务特定行政目的的行政用 公物(如国家机关的办公大楼，消防部门的消防设备，军事设施等)以及供公众直接使用的公众 用公物(如公路、桥梁、码头、公园、路灯、博物馆、市民广场、图书馆、公墓等)。这些物有一个共 同的特点，就是它们的目的都是直接服务于公共利益，而非间接服务于公共利益(经营性国有资 产就属于间接服务于公益的财产，因而不能纳入公物的范围)。也正是为了实现公物的公共功 能，公物的法律地位主要也就打上了公法的烙印，例如，作为公物的财产不可转让以及不得因时 ·南京大学法学院副教授。 512中国行政法之回顾与展望 效而取得其所有权，也不能成为强制执行的标的o[1】在几乎所有的行政管理领域，离开了物的 手段，行政目的将无从实现。我们无法想象，没有配备消防车辆和设备的消防队员如何扑灭熊熊 大火。因此，行政的人的手段与行政的物的手段，都是行政组织的有机组成部分。两者对于行政 目的的实现，对于行政效率的提高，具有同样重要的意义，都应当成为行政法学的重要研究对象。 二、简短的回顾：刚刚起步的公物研究 公物在法国、德国、日本等国是被纳入行政组织法中加以研究的。由于受德国行政法的影 2] 响，我国台湾地区的行政法也同样将公物放入行政组织法中加以研究oC 在我国大陆，仅仅有少数学者从资源管理的角度对自然文化遗产等少数公物的管理中存在 的问题进行过研究，【3]很少有人从法学上对公物进行整体研究。由于行政法学的研究起步较 晚，因而在对行政组织的研究中，公物长期以来没有被纳入教学与科研的视野。在已经出版的教 材中，最早提到行政组织法应包括公物法的是姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》一书， 且只是提到这一观点而已，在全书中没有任何阐述o(4]而比较明确地将公物纳入行政组织法加 以探讨的是杨解君、肖泽晟先生的《行政法学》一书o[5]在此之后的2002年7月，张树义教授与 梁风云先生的题为《行政公产理论论纲》一文，率先涉足公物研究领域，用2万字左右的篇幅介绍 了公产所具有的共通点、公产的来源与我国特殊意义的分类(将我国公产区分为财政公产、公共 使用公产、行政使用公产、特别使用公产、公有公共设施公产)、公产的利用等内容，并将政府采购 作为