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略论澳门公职法律制度的改进 蒋朝阳 一、引言 澳门公职法律制度是澳门公共行政法律制度的重要组成部分。它基本沿用上个世纪80年代末原澳门当局颁布的一揽子公职法律制度，至今近20年。澳门回归近9年来，澳门社会发生了很大变化，公职法律制度需要与时俱进，才能适应不断发展的社会的需求。 早在2005年11月，行政长官何厚铧在《澳门特别行政区政府二零零六年财政年度施政报告》中就明确提出：“在公务员队伍建设方面，我们将参考各种先进的文官制度，逐步改革政府官员的培养和任用模式，造就更多德才兼备之士。”2007年11月13日，行政长官在2008财政年度施政报告中将公职法律制度的完善提升到“政府管治能力”的提高的高度，并且用两个部分的篇幅谈到了提升政府管治能力的问题。在第三部分提出，2008年特区政府要“体现施政承诺，提升管治水平”，其主要内容是：加快公共行政改革，全面优化政策的统筹、咨询及评估机制；强化涉及市场运作的廉政机制，打造更加健康的廉洁政府；强化公务人员问责规范和要求，建立向公众作出更大承担的责任政府。在第四部分提出，要优化咨询成效，促进施政透明，推动公众参与、建设公民社会，全力强化执政能力，更好地承担起管治重责。上述内容表明，完善公职法律制度，建立高效廉洁的公职人员队伍，已成为提升特区管治能力的一个重要课题。 完善公职法律制度，涉及许多具体制度的检讨和修订。2003年以来，澳门特区政府在这方面做了不少有成效的具体工作。2003年落实公务人员纳税制度，2005年实施新评核制度，设立“评核奖励制度”，推行“公务人员工作表现奖赏制度”。2007年 1月 1日起实施“公务人员公积金制度”，增强了公务人员退休或离职后的生活保障。2006年开始 “一般职程制度”及“特别职程制度”的修订，基本完成“领导及主管人员通则”修订草案。2005年以及2008年通过了公务人员加薪的法律。2008年6月14日，行政长官向立法会提交了《公务人员职程制度》和《领导及主管人员通则的基本规定》，在立法会进行了引介和一般性审议。 从上述情况来看，目前特区政府对现行公职法律制度的改革主要采取有针对性的方式，即对呼声大、急需解决的问题，加紧立法，采取单行立法的方式，“成熟一个，解决一个”。这种做法的好处是能及时响应社会和广大公务人员的诉求，立法的针对性较强。其不足之处在于，可能出现各个单行法之间不协调，或者单行法与其它公共行政法律制度不协调的情况。2007年提出的路线图将公职法律制度的立法纳入了公共行政整体改革来考量，明确了路线图，并提出了时间表，也基本采取单行立法的方式。 以单行法为立法模式，是世界上公务员立法模式之一。国外通过公务员立法建立起公职法律制度主要有三种模式，一是制定公务员一般法，再制定补充法规、条例和实施细则，如瑞士、法国、德国、日本等国；二是没有公务员一般法，只是单行的法规，如英国；三是虽有公务员一般法，但已被单行法所取代，如美国。澳门现行公职法律制度沿袭葡萄牙的理论和制度，内容庞杂，有法令、法律、行政法规、批示等多种形式，条文众多。由于立法时间不同，各个单行中法某些条文之间前后存在矛盾或重复。特区政府成立后，原公职法律制度虽基本予以保留，但相关条款如何适用，还要根据《澳门基本法》或其它相关法律才能作出判断，在实施上难免遇到困惑。这种状况，不利于公职法律制度的实施和完善。同时，现行公职法律制度如何修订完善，应该遵循什么样的原则，以便为公职法律制度的修订做出方向性指引，也需要通盘考虑。因此，在目前单行立法作法的基础上，同时展开对修订公职法律制度所应遵循的一般原则研究，是很有必要的。 二、澳门公职法律制度的概念 什么是澳门的公职法律制度？对此，从目前笔者所查阅的资料来看，学者没有做出定义。按照法律是调整某一社会关系的规范这一通常的定义方法，可以将澳门的公职法律制度做出这样的界定：所谓公职法律制度，是指规范、调整公职关系的建立、内容以及变更和终止的原则、规则和制度。 什么是公职关系？在中国内地，是指国家公务员因担任国家公职、执行国家公务而与国家（直接相对主体是行政机关）发生的法律关系，在澳门特区，公职关系则是指公务人员因担任公职、执行公务而与特区政府发生的法律关系。从这个界定来看，公职关系的主体是公务人员和特区政府。 值得注意的是，《澳门基本法》在第50条第（十二）项规定了行政长官“依照法定程序任免公职人员”，在第四章第六节则使用“公务人员”一词。按照《澳门公共行政工作人员通则》第二条规定，澳门公共行政工作人员包括公务员、服务人员及散位人员，不包括个人工作合约人员；公务员是指确定委任及定期委任所任用的人员，服务人员是指以临时委任方式或编制外合同制度作出之任用的人员。一般来说，公职人员也称为服务人员，公务人员即原来所称的公共行政工作人员。从上述分析来看，公职人员比