与李博士商榷：“新型城镇化”战略存在的主要问题.doc

“新型城镇化”战略存在的主要问题 于建嵘 摘要：李博士提出的新型城镇化战略着眼于推动经济发展，缺乏相关制度创新，与以往的城镇化战略无本质区别，仍然是一种权力驱动下的城镇化，它的施行可能产生或加剧许多社会问题。我们应该选择以权利主导的城市化，应该注重相关制度革新以确保农民在内的全体公民享有平等的权利，避免农民合法权益受到侵害。 城镇化在发展中国家走向现代化的过程中是个举足轻重的问题。李克强博士近年来在多个重要场合就城镇化和“新型城镇化”发表了过许多文章和讲话，新型城镇化已成为其重要的施政目标。李克强有关新型城镇化的论述初看起来颇让人动心，但实际上存在许多值得商榷的问题。本文将从学术的角度来分析其中的几个重要问题。 一、新型城镇化战略的缘起 李克强早在求学期间就认为工业化、城市化是中国经济结构转换的必经道路。他曾指出，“结构转换的最根本问题还在于占中国人口80%的农村居民的现代化。城市化的实现可以看作是三元结构转换成为一元结构的最终标志”，“中国农村工业化的发动及其所导致的三元结构的生成与发展，已成为中国国民经济成长过程中必须经历的一个历史性阶段，是经济结构转换中的必然选择。”[②]李克强在河南、辽宁担任主要领导期间，也大力主张城镇化。[③]例如，他在河南期间，“坚持大型中心城市、中小城市和小城镇三头并举的方针”[④]。李克强在辽宁期间，强调“县域经济”、“县域城市化”，“要坚持以工业化为主导，以农业现代化为基础，以城镇化为支撑，优化农村经济结构，提升县域经济在全省经济中的比重。”[⑤]鉴于国际国内经济形势的变化，在内需不足、资源环境消耗巨大的背景下，李克强在2009年前后提出了“新型城镇化”这一概念，“要遵循城镇化发展的规律，顺应产业聚集、重点地带开发等区域发展的趋势，考虑人口、资源、环境等可持续发展的因素，协调推进新型工业化、新型城镇化，形成新的增长极、增长带、增长面，拓展扩大内需的新空间。”[⑥]2013年1月，李克强在国家粮食局科学研究院考察时指出，“城镇化是中国扩大内需的最大潜力。城镇化的核心是‘人’的城镇化，关键是提高‘人’的生活质量，其目的，是造福百姓、富裕农民”，“要做到产城融合，让农民工真正融入城镇化。”[⑦]2013年3月，李克强进一步阐述其新型城镇化战略，“我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化。现在大约有2.6亿农民工，使他们中有愿望的人逐步融入城市，是一个长期复杂的过程，要有就业支撑，有服务保障。而且城镇化也不能靠摊大饼，还是要大、中、小城市协调发展，东、中、西部地区因地制宜地推进。还要注意防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。本届政府下决心要再改造一千万户以上各类棚户区，这既是解决城市内部的二元结构，也是降低城镇化的门槛。尤为重要的是，新型城镇化必须和农业现代化相辅相成，要保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益。”[⑧] 纵观李克强的城镇化思想，我们可以发现他的“新型城镇化”战略是其求学和主政河南期间有关城镇化和工业化主张的继承和发展，虽然加入了“农业现代化”、“新型工业化”、“信息化”、“人的城镇化”、“产城结合”等内容，但实质性的变化并不大。他始终关注的是让更多的农民变成市民，其主要途径是工业化、城市化和农业现代化。[⑨]正如有人总结的那样，李克强“在不同场合反复阐述自己的思想：要富裕农民，就必须减少农民；农业的基础要巩固、要提升，就必须推进农业的规模化、产业化、集约化，而要做到这一切，只有靠工业化、城镇化的发展。”[⑩]李克强的新型城镇化战略注意到了以往城镇化过程中的一些问题，有许多值得肯定之处，但它在发展思路和相关制度设计上仍缺乏重大创举，以往城镇化过程中的一些突出问题仍未得到有效解决。李克强治国的着眼点似乎主要是通过城镇化促进内需和经济发展，而非顶层制度革新。 二、城镇化与经济发展的关系 我们应该首先思考城镇化与经济发展的关系问题，也就是要回答，城镇化是经济发展的结果还是经济发展的手段？笼统地说，二者是互为因果的关系。全世界的城市化历程可以分为1760至1851年的兴起阶段，1851至1950的加速发展阶段，1950年至1990年的基本实现城市化阶段；大多数国家的城市化呈现出“S曲线”运动轨迹，具有阶段性的规律，造成这种阶段性的一个最重要原因是“城市文明普及率加速定律”。[11]人类历史上重要的城市化阶段与三次科技革命、政治发展相伴随。总体来说，世界城市化的普遍趋势是农民为了获得更高收入而向城市的主动转移，城市化是一种科技、经济与政治发展的共同结果，而非政府为了发展经济而采取的一种战略或手段。 近十几年来，中国加大了推进城市化的力度，数千万农民失去土地被动成为市民，城镇化对许多农民而言是一种被动城镇化。[12]李克强所倡导的新型城镇化实质上仍然是一种政府主导的