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安徽省村民自主建设机制创新与实践 ——农村公共建设投资管理体制重大改革 安徽省发展和改革委员会 李树龙 一、村民自主建设机制的创建背景 2008年，安徽省启动水库移民项目实施，按照国务院〔2006〕17号文件要求，移民项目要实行民主管理，以移民村为基本单元，尊重移民群众意愿。但现行农村公共建设管理体制落实不了这个要求，项目建设由政府主管部门包办代建，项目申报、审批等前期工作，全过程在政府部门内部运作，设制的项目决策程序没有农民参与环节，难以体现民意；项目实施由政府主管部门作为项目法人，通过招投标方式建设，管理部门只与承建商打交道，不与农民打交道，农民成了无奈的旁观者。 由此引发的问题日益突出：管理环节多，截留挪用严重；建设方式单一，没有农民的直接参与，建设成本高；建管过程不对村民公开，缺乏民众监督，贪腐易发，“政绩、形象”工程时有发生。 在此背景下，我们面临着是代民作主还是由民做主、是官本位还是民本位、是政府部门代建还是村民自建的重大选择。省发改委和财政厅根据国务院17号文件精神，经过大量的调研，决定革除政府部门代建，以长丰县陶西村自建道路为范例，吸收已有村民自建经验，创建了村民自选、自建、自管、自用和政府监管服务的建管机制（简称村民自建）。 二、村民自建机制的主要内容 1、项目民主管理。 省核准到村投资的所有权和建设权归村民所有，把农村公共建设的自主权交给农民，严禁政府部门代建；建设项目由村民自选、自建、自管、自用，各级政府部门做好监管服务。 2、投资计划管理程序。省依据直补移民人口基数、水库类型、贫困程度和项目实施情况，核定下达各县(区)项目投资总量，县(区)分解到村，村委会按村民意愿推选项目，经县、市审核报省水库移民管理局核准备案，并上网公示。县级移民管理部门组织编制和审批项目实施方案（或初步设计），实施方案要求内容简约实用，主要包括工程量、概算表、施工图和施工注意事项。村民按批准的实施方案组织实施。 投资计划与项目审批分开，设定投资分配条件，公开、公正分配投资，项目投资靠绩效争取；程序简捷实用，只审批一项实施方案或初步设计，且为限额技术审批，前期费用降到最低；程序民主，公开透明。 3、项目实施建管分开。村委会作为项目的责任主体，负责监督理事会、协调用地拆迁等建设条件，审查账务，制定落实项目管护制度等。项目理事会作为项目建设主体，负责施工组织、建筑材料采购、派工、设备租赁、记录施工日志、管理财务和报账等。村项目理事会由村民代表大会直选、票决产生，一般设立工程、财务和监督小组。 4、项目建设方式。对村民能够自建的项目，不论工程规模大小，不实行招投标，由理事会组织村民自建，并按照当地劳务工资支付报酬，村民劳务报酬经村级公示，凭发放名册直接纳入工程投资；对工程技术含量较高的项目，由理事会聘请有相应资质的工程师或技术发包，组织村民自建；对村民无能力施工的项目，由理事会自主招标建设。 5、资金管理实行公示制和报账制。项目竣工后，村委会召开村民代表大会，听取、审议理事会财务报告，并责成理事会将项目明细支出在村内公示(公示期半年)，公示7天无异议后，按县级报账制报账；发包项目公示发包过程、评标人名录和中标合同。 6、项目管护。村委会负责建立健全工程运行和管护的长效制度，通过协会、分摊、公约或竞拍等方式，把项目管护责任落实到户。 农民兄弟把村民自主建设称为：“四自两会一公开”。四自即自选、自建、自管、自用，就是农民当家、政府服务。关键是确立政府监管服务主体、村委会责任主体和项目理事会建设主体地位，形成相互协调、相互制衡的三位一体运行机制。农民不缺位，政府不越位。 两会即两次村民代表大会。项目前期召开第一次村民代表大会，根据年度投资推选项目和票决直选理事会。项目竣工后召开第二次村民代表大会，审议理事会财务报告，评议理事会建设成果。两会是民主管理的重要环节，第一次大会尤为重要。 一公开就是建设全过程公开。1、政策公开，省致移民的一封公开信进村入户张贴；2、项目和投资公开，在省移民网公示一年，村民可随时查询；3、公示两次村民代表大会决议；4、财务公开，自建项目明细支出在村内公示(公示期半年)，发包项目公示发包过程、评标人名录和中标合同。 三、村民自建机制实施成效 四年多的实践表明，村民自建相对于政府部门包办代建，显现出无比的优越性和强大的生命力，取得了卓越的成效。 1、杜绝了跑项目争投资，阻断了投资挪用截留。省级实行总量调控下的核准备案制，杜绝了跑项目争投资，降低了行政成本。投资直接核准到村，网上向社会公示，单项工程明细账村内公示；项目建设既有建管内部制衡又有外部监督，让管理在阳光下运行，阻断了层层挪用截留。2011度全省考评，随机抽查320个项目，无一贴牌，投资100%落实到村。 2、降低建设成本，增加农民收入。村民自建与自主发包相比，