当代政府治理变革中的制度设计与选择.docVIP

当代政府治理孙柏瑛　　 变革中的制度设计与选择 [摘　要]20世纪的最后20年,世界许多国家的政府组 织都经历了重大的变革,这些变革都涉及到政府与公 民社会关系、政府与市场关系的根本性、全方位调整, 而变革的基本目的是追求政府的善治。这场波及世界 的政府改革运动依托于一系列创新性制度的设计、选 择和安排来实现的,这些制度设计反映了当代政府治 理变革的基本理念与价值。从国际的视野对政府治理 的制度设计及制度绩效进行分析,有助于我们认识当 代政府治理变革的意义和方向,更好地选择政府制度 变迁及创新的路径,促成政府善治目标的达成。 [关键词]当代政府;治理变革;制度设计 　　国际视野中的当代政府治理变革运动 自20世纪70、80年代以来,政府治理模式的变革 追求善治的政府结构,成为一种引人注目的国际性浪 潮和趋势。在西方国家中,政府组织面对着财政压力、 传统官僚体制的低效以及对公众的回应能力降低等一 系列内部问题,同时也面对着全球化、知识经济的变 革、公众需求的多样化等一系列外部环境的挑战,为了 提升国家的竞争能力,适应技术变革要求,稳固政府的 合法性,政府及公营部门自身进行了重大的改革,形成 了强大的政府治理变革运动。此次改革运动不仅是西 方政府在管理内容、管理形态或管理手段上的小幅度 变化,而是在整个社会层面带来的政府职能与角色定 位以及政府与公民社会之间关系的根本性变革。在同 一时期,屹立于世界东方的中国,在有中国特色社会主 义理论和社会主义市场经济理论的指导下,根据中国 的国情,也对整个经济、政治和社会领域进行了全面、 深刻的改革。在20世纪最后的20年间,全社会和人 民生活发生了翻天覆地、日新月异的变化。正如耶金 和斯坦尼斯罗评论的那样,正是这场具有伟大意义的 改革,“使中国成为全球经济中的主力军。” 纵观东西方一些国家政府治理变革运动的进程, 我们可以看到,尽管各国政府的治理实践经验千差万 别,政府治理模式的设计与选择也各有千秋,但是,各 国政府变革的核心与实质内容却表现出惊人的相似, 即都试图要改变战后几十年政府形成的职能活动范围 和运行机制,力图在政府与市场之间寻求更为有效地 提高公民普遍福利及提升国家生产力、竞争力的制度 安排和创新性组织。正是围绕着这样一个主题,各国 政府在治理改革的实践中,不断地探索着新的制度与 行为规则,并不断地调整并整合着政府与社会、政府与 公民之间的权力、权利与利益结构。 政府治理变革中制度设计的基本理念 政府“治理”(Governance)涵义在现时代的巨大变 化以及与传统政府“统治”(Government)概念内涵的重 大差异,代表着当今政府管理理念发生了根本性的变 化,而这些新理念最终体现在政府管理制度与组织创 新过程的种种努力之中。 研究者虽然从许多不同角度界定了“治理”的概念 内涵和外延,有些理解也并不统一。但是,在与传统政 府统治观念相比较的过程中,研究者都不否认,政府治 理模式包含以下的基本理念: 第一,社会公共管理的责任由政府组织与非政府 组织、公民自组织等共同承担,重构政府与公民社会或 民间社会的关系。 传统的政府统治观始终强调,政府组织是行使国 家事务管理与社会事务管理的唯一权力中心。这意味 着,政府组织必然依靠其强制力和权威,集中掌握与控 制国家、社会事务管理的各种资源,并以国家的名义组 织各种公共物品与公共服务的提供和生产。由此产生 的行动逻辑必然是:政府将不断地扩大其在经济、政 治、文化和社会领域的管理职能;行政管理权集中,政 府各级组织,尤其是上级组织承担了越来越多的决策、 管理与服务的责任;而政府组织自身的规模势必不断 地扩张,公务员数量迅速增加,财政支出规模日益庞 大。 在当代治理主义的精神下,政府组织在整个社会 中依然充当着非常重要的角色,特别是在合法地使用 暴力、决定重大的公共资源分配方向和维护公民基本 权力,实现公平价值等方面,政府仍将发挥着其它组织 不可替代的作用。但是,它不再是实施社会管理功能 的唯一权力核心。这意味着,非政府组织、非盈利组 织、社区组织、公民自组织等第三部门和私营机构将与 政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责 任,这些组织的权力也将得到社会和公民的认可。正 如奥斯本和盖布勒在《改革政府:企业精神如何改革着 公营部门》一书中分析的那样,政府实现公共服务的方 式将是掌舵,而不是直接划浆,其控制的权力将从集中 走向分散。这一变革内在的行动逻辑是,市民社会和 民间组织将成为一种主要的发展潮流,公民的个人责 任以及个人对自己决定承担的后果将上升为社会选择 过程中的主要法则,多元竞争不断引入公共物品和服 务的提供与生产过程中。而在政府体系中,政府管理 职能和权限也不断向地方政府转移,地方治理形成了 权力下放,地方自主管理的格局,社会