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中国公共品供给制度的缺陷分析_财政研究论文 中国公共品供给制度的缺陷分析_财政研究论文 一、中国的公共品供给制度变迁 　　中国现行的公共品供给制度是从计划经济体制沿袭下来的。新中国建立后，按照经典作家的“大工厂”理论，建立了计划经济体制。在资源配置的横向制度安排上实行政府及其公共部门集权，纵向制度安排上实行中央政府集权。政府特别是在中央政府几乎成了全社会唯一的资源配置主体，承担着包括各种公共品在内的几乎所有物品的供给职责，私人部门和市场机制不仅被完全排斥在公共品资源配置领域以外，而且私人部门的资源配置职能也由政府及其公共部门垄断行使。由于政府垄断替代了市场竞争、中央政府替代了地方政府、公共部门替代了私人部门，使得经济系统中缺乏应有的动力机制和约束机制，资源配置和利用效率低下，私人品与公共品均十分短缺。从根本上讲，政府及其公共部门垄断配置的制度安排的高成本与低收益，是中国寻求制度变迁的原动因。改革开放以来的资源配置制度变迁，总体上是沿着区分市场选择与政府选择、公共部门与私人部门、公共品与私人品、公共品的生产与提供的思路，向着“多一些市场调节”与“少一些政府直接调节”、“多一些地方政府配置”与“少一些中央政府配置”、“多一些竞争”与“少一些垄断”、“多一些私人部门”与“少一些公共部门”的方向渐进式推进的。 　　配置制度变迁，取得的主要成效：（1）逐步确立了市场在资源配置中的基础性地位。在经济活动逐步由“政府主导型”向“市场主导型”转变、资源配置主体逐步由“公共部门主导型”向“私人部门主导型”转变以及由此而引起的公共财政资源约束下，各级政府逐步从竞争性产业部门和私人品生产的“越位”领域退出，转向填补长期欠账的各类社会公益性事业以及基础设施等公共品提供的“缺位”领域。就是说，政府与市场以及公共部门与私人部门在资源配置中的职责与活动范围已经有了大体的界定。（2）在分税制制度创新下，政府间的公共品资源配置职能已逐渐分开。目前，各级政府大体上能够在划定的公共品配置事权以及由此所决定的各级政府的公共财政支出责任、税权税源、非税收入、政府间转移支付项目和数量的前提下，各司其职，自求平衡，各自确定其公共品提供的数量、结构与质量。就是说，各级政府以及所属的公共部门在公共资源配置以及公共品提供中的职责与活动范围也已经有了大体的界定。（3）公共品的生产与提供在政府采购制度的推行下，也已开始分开。公共品生产市场由过去的政府及其公共部门独家垄断生产经营，开始有选择地向私人部门开放，公共品市场中公与私、公与公以及私与私众多生产厂商之间的竞争格局已初露端倪。与此同时，随着中国加入WTO以及由此所带来的中国经济国际化进程的加快，公共事业以及基础设施等许多公共品生产领域，必须逐步向国际市场开放的问题已迫在眉睫。事实上，近几年中国政府也已经按照国际惯例和WTO的有关条款，加快了国际资本进入中国公共品生产领域的法律修改、立法和完善的步伐，同时，清理、废除和修改了一大批与公共品生产有关的行政法规以及行政审批制度。可以预计，在未来的几年内，外国的企业以及企业集团大规模地进入中国的公共品生产市场，并与中国的公、私企业激烈竞争的格局就会形成。 　　毫无疑问，公共品供给制度的渐进式变迁，已经取得了明显的成效。 　　二、中国公共品供给制度的主要缺陷 　　当然，我们也应清醒地看到，几十年的计划经济体制积淀的弊端并不能而且事实上也没有完全被清除，规范、有序的市场经济体制的建立也并非一日之功，在市场功能不能有效发挥与政府职能转变滞后的条件下，中国公共品供给制度依然存在许多缺陷。 　　1.市场准入壁垒 　　在中国，承担公共品生产职能的主要是各级各类国有企事业机构，私人部门和外国资本因严格的政府管制和行政审批制度不能进入公共品生产市场。以行政审批为例，根据人民网2001年1月5日报道，目前重庆市政府各部门共有1216项许可审批项，其他地方政府的行政审批项目也大都在1000多种左右，如果算上国家级审批项目，数字无疑会更大。从中央到地方以及地方各级的行政审批制度，几乎覆盖了全国性与地方性各种公共品的生产、分配与消费，而且其主要功能是保护公共品生产领域里的国有企业和事业单位，阻止私人部门和外国资本的进入。一方面，随着中国经济的发展和居民生活水平的不断提高，社会对公共品的需求数量与质量不断提高，单靠公共财政资源难以满足；另一方面，因市场准入壁垒，使得大量的民间资本又不能进入公共品生产领域。 　　2.产权结构单一 　　公共品生产准入的制度壁垒，不仅造成了资源在公共品与私人品之间、公共部门与私人部门之间以及各自内部难以自由流动和优化组合，而且因民间资本和外国资本难以进入公共品生产领域，导致公共品生产领域的产权过于集中于政府及其公共部门手里，产权结构单一、僵化，竞争机制难以形成。从存量产权看，中国的电力