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我国政府机构改革的历史经验 吴?江 　　二十世纪八十年代初，中国改革的总设计师邓小平同志提出，在本世纪末以前的二十年内要抓紧四件工作，头一件就是进行机构改革，并作出了机构改革是一场革命的著名论断。自此后的二十余年里，我们党在连续五届代表大会的报告中，都提出了机构改革的任务，全国人民代表大会也于第五届和第七、八、九、十届代表大会上通过了国务院机构改革方案。在全国各级党政机关和事业单位范围内，曾先后进行了五次大规模的机构改革。可以说，二十年来差不多每一届政府，都以新的一轮机构改革拉开新政府的序幕。尽管每一次改革目标都各有侧重，每一次改革成果都会给政府带来新的气象和新的进步。但是与其他改革效果所不同的是，每次机构改革的成果很难持久巩固，总摆脱不了精简--膨胀--再精简--再膨胀的循环轨迹。诚然，每次机构改革，都是一定历史条件下的产物，是主观与客观、历史与现实交互作用的结果，我们不能因为出现了精简--膨胀的循环而否认其改革的必然性与合理性。应该看到，二十年的机构改革历程，无论是成功的经验，还是失败的教训，对于我们迈向二十一世纪，肩负着全面建设小康社会的历史使命的中国公共行政，这无疑是一笔巨大的宝贵财富。　　一、决定机构改革成败的关键是选择好目标定位　　在我国全面改革开放的历史进程中，机构改革始终具有特定的和极其丰富的内涵，它既是政治体制改革的重要组成部分，又是经济体制改革的重要内容；既涉及到行政管理的方方面面，又涉及到党和国家领导体制的相关内容；既有对旧体制弊端的改造，又有对新体制新机制的创新。因此，历次机构改革的目标都具有多重性和不确定性特征。如1982年机构改革的主要目标是解决经济建设中的领导体制问题，但同时又必须考虑领导班子的老化问题。这就要求机构改革同时要解决三个问题：一是为了加强对经济工作的集中领导，提高工作效率，需要通过精简机构裁减冗员，解决多头管理，推诿扯皮、职责不清的问题；二是要适应经济建设的需要，废除领导职务终身制，解决领导班子的新老交替和年轻化问题；三是要针对机关干部知识素质和专业管理水平不适应的状况，加强干部的培训工作。这三项任务交织在一起，实际上增加了改革的复杂性和艰巨性。从当时的历史条件来看，机构改革所面临的问题，既有多年积累下来的老问题，又有改革开放和经济建设提出的新矛盾，既有我们对改革认识的局限性，又有干部对改革的实际承受能力有限的问题。因此，这次改革的成效并不明显。　　从1988年以后的几次机构改革，中央逐渐地把机构改革的目标集中在政府职能的战略转变上，这无疑是非常正确的战略选择。?但是在改革的具体实践中，政府职能转变却是一个十分复杂的社会系统工程，它不同于精兵简政只涉及政府内部的改革问题，而是要解决政府与市场、政府与企业的关系、政府与社会的关系，并在调整上述关系中，推进行政体制改革。这将是一个伴随着社会主义市场经济的建立和完善的漫长的艰难历程。如1987年，党的十三大报告对转变职能在机构改革中的地位与作用有了一个规范性的说法，即为了避免重走过去精简--膨胀--再精简--再膨胀的老路，这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。?1988年3月通过的国务院机构改革方案，要求这次改革的总要求是转变职能，下放权力，调整内部结构，精简人员。这次改革不是搞简单的撤减、合并，而是转变职能，按政企分开的原则，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来，使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主。同时，把原来行政机关的部分职能转移到各种协会去承担。虽然这次改革提出了政府职能转变的目标，并下决心要解决政企分开问题，但由于当时经济体制改革所要达到的目标还不十分明晰，关于计划和市场关系的争执处于胶着状态，耸立于其上的机构改革的思路当然也不可能十分清楚。政府职能转变基本还是一个比较模糊的概念，简政放权，搞活企业，并没有改变政府与市场的关系，仅仅是政府与企业在经济建设中的不同分工罢了。由此看出，改革的条件时机不成熟，目标定位过高，缺乏实际可操作性，预期目的仍然是无法实现的。　　从机构改革的效果来看，1993年、1998年和2003年三次机构改革，是比较成功的，很重要的一个原因是实事求是地确定了改革目标。1993年机构改革是在明确建立社会主义市场经济新体制的条件下进行的，按照社会主义市场经济的要求转变政府职能，是这次改革成功的关键。按照这样的目标去改革，就不再是机构的撤撤并并，人员的加加减减，而是一种体制的重构。即要把属于企业的职能还给企业，把属于市场的职能还给市场，把属于社会的职能交给社会，把属于基层的职能转到基层。在此基础上，把属于政府的职能重新界定、归并，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，实行综合管理。这次改革还强调了政府要为企业和社