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规范地方政府行为促进区域经济发展 袁和平 地方政府在区域经济发展中行为的现状和问题 随着改革的不断深化，影响地方政府行为的利益机制已不断得到调整，地方政府在区域经济发展中的行为也逐步得到规范，发展经济工作的重点也逐步向优化发展软环境、改善基础设施、推进国企改革等方面转变。但由于改革的渐进性和区域之间经济发展的不平衡性，各地各级地方政府在发展地方经济过程中，对自身行为边界的把握和行为手段的选择也不尽相同，或多或少地存在着经济职能的“越位”、“错位”、“缺位”问题。 1、在干顶微观经济活动方面的“越位” 首先，在地方国有资产管理职能上越位”。尽管从中央到地方，国有企业和国有资产管理体制改革不断推进，但由于地方政府在认识上的差异和改革成本方面的差异，不同地区的地方政府在区域市场化改革工作中的力度和进程是不平衡的，尤其是中西部地区改革工作相对滞后，突出表现是政企不分的现象严重，地方国有企业从一般竞争性领域退出不到位，地方政府仍然插手企业微观经价活动，管了许多不该管、管不了、管不好的事。区域内市场微观主体的活力不足，阻碍了区域经济的快速发展。 其次，在招商引资方面越姐代厄。近年来，不少地方政府都把招商引资作为发展区域经济工作的重中之重，不仅制定了一系列优惠政策，更是全力以赴、身体力行，对区域经济的发展起到了一定积极作用。但这种政府主导型的招商引资也带来了很多弊端，突出表现在地方政府插手具体经济事务，越俎代庖去与外商谈项目、拉投资，像赶大集一样奔赴于一些招商会，耗费了大量人力、物力，但是，资金到位率却很低，巨大的投入打了水漂，有些招商引资成了炒作和做秀；中西部地区不少地方每年把招商引资指标一级级压下去，有关地方官员片面追求引资数量和规模，忽视项目的市场需求和实际经济效益以及公众利益，奉行“捞到碗里就是菜”的策略，招商引资项目高质量的不多，假冒伪劣和污染严重的落后项目倒引进不少，对区域产业结构的调整和经济发展带来负面影响；一些地方突破国家政策底线，制定一些土政策，使一些企业利用地域差别逃避国家税收，或自作主张，降低土地经济使用价值，使国有土地收益流失，违法占地屡禁不门，或擅自提高引资奖励额度，使地方经济遭受损失。甚至一些地方官员借招商引资贪污受贿，严重扰乱了地方经济的秩序。 2、在调控职能上的“错位” 突出表现在调控区域经济活动中不善于利用经济、法律的手段实施间接调控。在产业结构调整上偏重于政府运用行政手段指定主导产业和龙头企业；在资产重组过程中习惯于政府“拉郎配式”的兼并重组，对市场经济规律尊重不够。特别是地方政府主导型产业政策的制定和实施，受非市场因素干扰较多，往往不符合地方经济发展的实际和市场要求，或与国家宏观产业结构调整目标相冲突，导致重复建设和区域间产业同构化问题严重。 有关研究成果显示，我国中部地区与东部地区工业结构的相似率为93.5%，中部与西部地区工业结构相似率高达97.9%。全国30个省市都在生产水泥和呢绒，97%的省市在生产纱布、钢材、化肥。全国30个省市区40个工业行业的产值结构，同全国工业行业产值结构的平均相似系数高达0.81（取值范围为0—1），而反映区域结构特色的专业化系数除海南、山西、云南、青海、宁夏、新疆外，均在0.25以下。各地区制定的2010年远景目标规划中，将汽车工业列为支柱产业的有24个省市，将机械、化工工业列为支柱产业的有16个省市，将冶金工业列为支柱产业的有14个省市。 由于各地区都把目光集中在某些类型的产业和产品上，从而造成省际产业结构的严重趋同。大量低水平的重复建设造成了生产能力过剩、资金和资源的大量浪费，雷同的低水平产品过多又导致了企业和区域经济之间的恶性竞争，其结果是企业亏损甚至濒临破产，区域经济协调发展受到一定的阻碍。 更为严重的是中西部地区一些地方政府急于发展地方经济，往往采用行政手段对本地企业实行支持和庇护，封锁本地市场，实行地方保护，妨碍了区域市场和全国统一市场的发育，导致资源配置扭曲，规模经济不能有效发挥，加剧了区域产业结构的趋同，阻碍了产业结构的优化升级，造成资源的巨大浪费。 3、在服务职能上的“缺位” 地方政府担负着提供区域内公共产品的职责，本应通过培育市场体系、维护市场秩序、加大基础设施建设、创造良好的投资和经营环境等措施，在加强市场预测、提供经济技术信息、加强咨询指导和服务、组织交流、推进协作、保护资源和环境等方面，为企业提供内容丰富、热情周到的服务。但由于政府行政体制改革滞后、绩效考核机制尚不完善，在地方则力不充裕的条件下，地方政府重管理、轻服务，对扎实艰苦的服务性工作做不到位，对各种“形象工程”、“政绩工程”热情不减。一些地方政府一方面借口财政困难，社会保障资金