中国立法权限划分二探讨与研究.docVIP

积分 都是垃圾 撒旦发生发大 水范德萨 发撒旦 中国立法权限划分　　二、中国划分立法权限的思路和方法 　　就法律上的规定而言，中国宪法和法律规定的立法权限内容多有交叉、重合，或者含糊不清，导致地方与中央、行政机关与权力机关在一些事项上都认为自己拥有立法职权。鉴于中国宪法和有关法律对于立法权限规定内容本身的混合不清，有人主张放弃划分立法权限的努力，认为这将是徒劳无功的，与其尝试进一步划分立法权限，不如维持现状，将注意力更多地投向立法程序。笔者认为这种主张过于悲观。尽管立法权限划分最根本的是政治体制的设计和改革问题，但在这个体制未做重大变更的前提下，从技术上对立法权限的某些方面做出更明晰的划分，不仅是应当的，而且是有可能做得到的。 　　从技术层面来看，中国宪法和法律对立法权限的划分主要由三部分构成：立法主体、立法权限形式和立法权限内容。在立法学上，立法主体是指拥有制定、认可、修改、补充、解释和废止法律(广义的法律)权力的机关(机构)。由于各个立法主体的法律地位以及管辖区域、范围的不同，因而它们之间以层级或系列关系构成了一个相互关联的纵横交错的体系。立法权限形式是指立法主体以何种方式行使立法职权及其结果的表现形式。由于立法表现形式的不同，构成了以位阶关系组合的法律体系。在中国，这个体系是由宪法、基本法律、法律、行政法规、地方性法规等构成。如果仅从立法主体和立法形式上来区分各自的立法权限，相对来讲是比较容易的。中国现行的立法权限体制主要就是由这两部分组成。但是在实践中，这种划分并不能有效解决问题，因为它不是真正意义上的实体内容的立法权限划分。 　　立法权限划分的实在要求主要还应包括立法事项即立法内容的归属的确定。显然，中国宪法和法律关于立法权限的内容划分存在着诸多问题，主要涉及以下几个方面： 　　其一，在中央和地方立法权限的划分方面，存在的主要问题是应当根据什么思路和按照什么方法来划分这两个方面的立法权限内容。就划分思路而言，立法是实行中央集权制，还是地方“分权制”，或者中央与地方的“均权制”?划分方法是为划分思路服务的，国外已有比较成熟的经验可以借鉴。 　　其二，在权力机关与行政机关关于立法事项的权限划分方面，主要问题是能否划清内容界限以及根据何种原则和方法进行划分。国务院制定行政法规的权限形式(行政法规)虽较为简单，但其内容事项却相对比较具体、全面，部委规章也相应地受惠于这种划分方式。地方规章的内容与同级人大以及行政法规和部委规章的内容在很大程度上是竞合的。对于这些问题应当怎样处理? 　　其三，在中央权力机关内部的职权内容划分方面，全国人大及其常委会的立法权限主要是一种形式划分而不是实体权力即内容事项的划分，宪法规定的全国人大及其常委会的实际职权内容规限显得比较空泛，因此在两者之间很难有效区分基本法律规定事项和法律规定事项各应是哪些。 　　其四，在地方权力机关之间的立法权限划分方面，省级人大、省会市人大和较大市人大以及获立法授权的地方人大，它们之间的立法权限除了程序和行政区域等的限制外，在立法内容事项上并无原则区别。而且，与中央立法权限的内容相比，地方人大立法权限涉及的内容相当广泛，除了某些必须以国家立法权形式加以规定的内容外，几乎到了无所不包的程度。 　　从技术上解决立法权限划分的问题，应当根据中国国情，进一步厘清思路，选定方法、方式。 　　(一)划分立法权限的思路 　　按照什么思路或者原则划分中央和地方的立法权限，是一个必须确定的前提性条件。 　　在联邦制国家，联邦的立法权来自各州或成员邦及其人民的同意，联邦和州或邦享有的立法职权以制宪时的约定为基准。这种约定往往是一个以信念和利益为依托的讨价还价的过程，理性因素和利益需要在这个过程中起着至关重要的作用。宪法学家通常认为，宪法是人民和政府之间的契约。在联邦制国家，宪法同时也是各州或邦与中央政府间的契约。宪法规定各自的立法权限被视为订约人之间合意的结果。例如在美国，宪法的制定者分为联邦主义和州权派，前者主张宪法应当强化联邦的权力，联邦的立法权是全体人民通过宪法给予联邦政府的，为了实现人民的政治愿望，必须对联邦政府的权力进行扩大解释;后者则主张，必须保持各州的权力，联邦政府是由各州所建立，并由各州给予联邦政府有限的权力，对于联邦政府的权力应当做缩小解释，而绝不允许做扩大解释。 双方讨论、争辩和妥协的结果，便成为美国宪法的内容。美国宪法对联邦和州的立法权限的事项做了比较明确的划分，联邦和州分别在各自的立法权限范围内进行立法。宪法第十修正案规定，“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”该条修正案规定了联邦和州立法权限划分的准则：联邦拥有“授予的权力”，州拥有“保留的权力”。联邦享有的“授予的权力”是宪法第一条至第四条所列举的立法权限;根据联邦最高法院