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大学城建设的政策分析 殷 伟 敏 (北京航空航天大学MPA 2002) 摘 要：在科教兴国、高校扩招、城市化加速的大背景下，全国各地大学城建设风起云涌。目前，全国大学城共有50多个。在这股建设热潮中，确有合理的成分，但是也存在着一系列问题：如地方政府建设大学城决策存在一定的不科学性、盲目性、土地政策的不明晰性、政策执行失真等。本文拟对大学城建设的政策决策、建设中土地等政策执行失真的问题进行分析。要解决这些问题，促进政策制定的科学化，确保政策的有效执行，使大学城建设走向科学化、法制化、规范化，就应该：提高地方政府科学决策水平，依法行政；建立地方政府官员科学的政绩考核制度；进一步增强政策的明晰性、协调性；进行必要的政策整合；制定土地管理法的具体实施细则；加强土地监管体制建设等。 关键词：大学城建设 政策制定 政策执行 建议 随着我国高等教育发展规模的急剧扩张，全国各地大学城建设“风起云涌”。据不完全统计，全国大多数省份都在兴建大学城，目前全国已建和在建的大学城已有50多个。自2000年9月东方大学城率先在河北省廊坊市“开城”以来，各地政府争先恐后地“大”做文章，规模越建越大，“圈地”愈来愈多，规划面积最大的南京仙林大学城高达70多平方公里。大学城建设呈现占地规模大、政府主导建设等特点。 大学城建设是我国近年来高等教育改革和发展的产物，是一种创新的办学形式，它对于地方政府贯彻落实我国“科技兴国”战略，促进地方经济发展，推进城市化进程，对于高校扩大办学空间和改善办学条件有着不可忽视的正面效应。然而在大学城蓬勃发展的背后，隐藏着一系列问题：地方政府决策存在一定的不科学性、大学城建设主导的盲目性、作为决策执行主体——地方政府违法、政策执行失真等。笔者拟在分析大学城建设的基础上从公共政策的视角，运用公共政策理论对大学城的建设中存在的问题进行探析，并提出了政策建议。 1 我国大学城建设的动因及存在的问题 1.1 动因 在科技兴国、高校扩招的背景下，各地政府纷纷探索加快高等教育大众化，促进地方经济社会可持续发展，实现小康战略目标的路径。简言之，兴建大学城的动因主要有如下几个方面： 1) 地方政府：为了贯彻落实科技兴国的发展战略，各地政府相继做出了科技兴省、科技兴市的战略决策，建设大学城是加速高等教育大众化，实现各地人口资源向人力资源转变的重大举措，也是全面建设小康社会的迫切需要；另一方面，各地政府也认识到建设大学城是推动城市建设和经济发展的新的增长点，不仅能够大大促进当地经济和社会的快速发展，而且可以搞活当地高等教育资源，全面提升地方高等教育综合实力，加快、推动城市化进程，提高城市文化品位。地方政府的发展大学城的热情从一个侧面可以折射出：大学城建设对提高一个地方的GDP增长显然要具有直接和间接的促进作用，在一定程度上可以说是一些地方政府的政绩工程。 2）高等学校：作为大学，其主要动力源于办学空间的扩大，办学条件的改善。始于1999年的高校大扩招，使许多高校的硬件设施(占地规模、基础设施等)不能满足高校跨越式发展的需要，尤其是对于一些合并的高校，分散着的多个校区间的地理位置相距较远，资源的共享难度较大，办学的成本高。建设新校区，进驻大学城，集中办学已是迫在眉睫。值得一提的是，高校参与大学城建设的另一动因缘于高校评估的需要（如教育部对211工程的评审时对占地指标有硬性要求）。 3）市场：企业（包括银行）介入大学城建设，源于利益的驱动。作为大学城建设投资主体之一的企业，期望从建设中获得直接的经济效益和利润，而且投资风险低，收益较为稳定。 1.2 存在的问题 1）地方政府建设大学城政策存在一定的不科学性、盲目性。一些地方政府对于大学城建设的必要性和基本条件缺乏科学的论证和规划，不遵循科学的发展观和高等教育的发展规律，不切合当地的实际，匆匆做出决策上马大学城项目，以致出现了盲目建设、相互攀比的一窝蜂现象，造成国家土地资源的严重浪费。 2）土地等国家政策执行的严重失真，征地、用地违法违规。在大学城建设中，地方政府出于发展地方经济的所为，作为国家政策的执行部门其本身已成为最大的违法主体，有法不依，违法不究，致使国家的土地政策在执行中产生严重的偏离。首先：在大学城建设审批方面，一些大学城多是由各地政府教育主管部门越权批准建设的，还有部分是教育部越权审批的。实际上，按照法律规定，只有国务院和省级政府（不包括教育部和教育厅等政府部门）才有权利批准大学城建设项目。更有甚者，一些地方政府钻国家政策空子，违规操作，“化整为零”征用土地，征地手续采用分块办理、分批审批的办法，甚至有些地方政府越权自行审批；其次，在建设用地的使用上，违法变更土地用途，未经合法批准，擅自将教育用地变更为商业经营性用地等。 2 地方政府大学城建设项目决策过程的特点及问题