土地利用规划环境影响评价中公民参和权的保障研究.pdfVIP

￡LSd 环境立法与可持续发展国际论坛(2∞5．10．20～22·北京)论文集 土地利用规划环境影响评价中 公民参与权的保障研究 陈利根 梁亚荣 南京农业大学公共管理学院 摘要：随着《环境影响评价法》的实施，环境影响评价成为土地利用规划编制的必要环节。 公众参与土地利用规划环境影响评价有着坚实的环境权理论和民主法治理论基础。针对当前土 地利用规划环境影响评价中存在的公众可以参与评价的土地利用规划的范围太窄、公众参与的 手段、程序不完备，效力没保障等问题，应扩大公众可以参与评价的土地利用规划的范围，保 障利害关系人的法律地位，明确公众的参与的时间、方式、途径，程序和内容，从而使土地利 用规划环境影响评价中的公众参与权得到有效的保障。 关键词：土地利用规划；环境影响评价；公众；参与权 前言 土地利用与生态环境密切相关，土地利用在很大程度．卜成为生态环境变化的推动力，使生态环境的质量发生正向或 逆向变化(张风荣，1996)。2003年以前我国开展的环境影响评价主要是围绕建设项目进行，土地利用规划未纳入了环境 影响评价的范围。在土地利用规划中进行的土地适宜性评价，仅解决了土地布局的依据，而忽视了环境日标，不可避免 地会带来生态环境问题(蔡俊，2005)。因此，自2003年9月1日起施行的《中华人民共和国环境影响评价法》将土 地利用规划也纳入了环境影响评价的范围。该法第七条规定：“国务院有关部门、设医的市级以上地方人民政府及其有关 部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行 环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。”编制土地利用规划时要进行环境影响评价正式成为一种法律 制度。新一轮全国土地利用总体规划修编工作试点已经展开(朱红波，2005)，而对其进行环境影响评价成为新的法定环 节，也是一‘个全新的任务。 学界对土地利用规划环境影响评价这一新制度也给予了高度的关注。土地利用规划环境影响评价属于战略环境影响 评价范畴(蔡玉梅，2005)，对其评价有利于环保部门更早地参与规划方案的形成，从规划区环境保护和生态建设的整体 角度作出安排，考虑诸多建设项目的协同效应和累计效应，并可以全面考虑替代方案(贾克敬，2003)。土地利用规划环 境影响评价应以可持续发展理论、系统学理论、生态经济协调理论、景观生态学理论作为其理论基础(吴克宁，2005)， 评价的范围应包括土地利用总体规划、土地利用专项规划、土地利用详细规划(蔡俊，2005)，一般评价指标的选取方 法有范围法、目标法、部门法、问题法、复合法等(赵鹏军，2001)，冯春涛则认为评价的指标体系可以分为土地利用综 合环境影响度、土地利用分项环境影响层和指标层三个层次(冯春涛，2004)。 这些研究使人们对土地利用规划环境影响评价制度有了总体上的认识。但也可以看出，这些研究主要是从土地利用 规划环境影响评价的技术或管理层面来进行的，从法律角度对其进行探讨的并不多见，特别是对公众为什么能参与以及 如何参与土地利用规划环境影响评价过程即公民参与权问题还没有人涉及。从实务角度而言，公众参与是解决当前规划 和环境问题的有效途径。也是新一轮土地利用规划环境影响评价的必经程序。因此，本文拟重点研究土地利用规划环境 影响评价过程中的公民参与权问题。 373 彰 ￡LSa 环境立法与可持续发展国际论坛(2∞5．10．20～22·北京)论文集 一，土地利用规划环境影响评价公众参与的曲要性 土地利用与土地资源配置、生态环境密切相关，土地利用规划对环境影响甚大。缺少公众参与、缺少和环境保护规 划的协调是第一。轮全国二t地利用总体规划修编时存在的主要问题，造成的直接后果是土地资源在不同利益主体问的调配 难以公平合理，导致资源紧张和浪费并存，环境问题突出‘。而在土地利用规划编制特别是土地利用规划环境影响评价过 程中保障公众参与是解决这一问题的有效途径。 首先，土地利用规划的编制及其环境影响评价过程的公众参与能够吸收广大群众的