中国流域生态系统管理法的探究.pdfVIP

EL5a 4，‘ij≈|■t1■K#‘2 环境立法与可持续发展国际论坛(2∞5．10．20～22·北京)论文集 中国流域生态系统管理法研究 陈晓景‘ 摘要：中国现行流域管理法律法规中背离的立法理念、法律法规间的不协调及其相关法律制 度的缺失严重制约和妨碍了流域的可持续发展，制定流域生态系统管理法成为实现流域社会、 经济，自然和谐发展的妊然选择．中国流域生态系统管理法应该高扬义务本位的旗帜，以系统 的、开放的、可持续的立法理念为指导，设定一系列法律制度来规范和调控流域内)wff]对流域 的开发利用行为及其社会经济活动，寻求流域生态环境与社会经济发展的平衡点，以真正保障 流域自然．社会、经济的和谐发展． 关键词：流域 生态系统管理 法律 纵观人类几千年的文明史，不论是古代文明的摇篮，还是现代文明的居地，都离不开人类赖以生存 的流域资源和环境，流域已经成为不同文明、不同国家社会经济发展的载体。然而，人类长期的牛息运 作，使流域系统不断发生巨大变化，导致资源短缺矛盾加剧，环境污染严重，生态日趋脆弱，灾害不断 发牛。‘在这种背景下，制定流域生态系统管理法，保护流域生态环境，促进流域自然、社会、经济的和 谐发展已成为一种共识。本文尝试对中国流域生态系统管理法的有关问题予以研究和探索。 一、中国现今流域管理法律法规的缺陷 水是流域生态系统中最主要的因子，没有水，也就无所谓流域。因此，长期以来，对水的管理成为 中国流域管理的出发点和落脚点。同前，中国还没有一部专门、统一的系统规定流域管理基本原则、基 本法律制度和运行机制的流域管理基本法。对流域管珲的相关规定散见于涉水法律、法规之中，其中包 括《环境保护法》、《水法》、《水土保持法》和《水污染防治法》、《防洪法》等国家立法机关颁布的法律； 《淮河流域水污染防治暂行条例》、《取水许可制度实施办法》、《河道管理条例》等国务院颁布的行政法 规；还包括水利部、国家环境保护局颁布的行政规章及各级地方政府颁布的地方法规。通观这些法律法 规中有关流域管理的规定，其与当今流域管理的要求已经相去甚远，根本不可能保障流域自然社会经济 的和谐发展。这些缺陷表现为： 1、背离的流域管理立法理念 一部法律必须有正确的理念作指导才能符合时代发展的要求。目前，坚持科学发展观，全而建设小 康社会已经成为举国上下共同的奋斗目标。科学发展观的理论核心一是实现人与自然的和谐发展；二是 ‘中国海洋大学2003级博士生，郑州轻工业学院教师。 533 ￡LSd 4ljJ≈}’t’**n●t 环境立法与可持续发展国际论坛(2005．10．20～22·北京)论文集 实现人与人之间的和谐发展(包括经济与社会、地区与地区、城市与农村、当代与后代之间的协调发展)。 科学发展观强调“自然、经济、社会”复杂关系的整体协调及“发展、协调、持续”的系统运行本质； 揭示了“整体、内生、系统”的本质内涵。这种发展观不追求单纯的经济增长，而是集中体现了全面、 和谐和可持续发展有机结合的思想。“长期以来，我国流域管理基本是以水为基点来制定法律和政策， 忽视了流域自然——社会一经济复合生态系统的本质特征，没有从流域生态系统整体出发来考虑流域 管理的立法问题。尽管我国早在20世纪50年代就专门确立了流域管理机构进行流域管理，但在流域水 资源管理理念指导下的流域立法只能是对症下药式的、分割流域各资源环境要素的立法模式。立法机关 经常是在流域生态环境问题已经出现，甚至已经开始对社会经济产生负面影响、或受到广泛关注才开始 解决问题，而且也仅仅是解决个别问题的表面现象。结果制订了很多针对具体症状的法律和一系列的规 定，如有些针对流域水污染，有些针对流域水土保持，有些为了防止流域洪灾，有些为了限制流域资源 的过度利用。这些法律法规割裂了流域各环境资源要素的内在联系，其管理活动也只是处理流域牛态系 统中特定的、局部的生态系统功能而没有考虑去维护整个流域生态系统的发展、协调和持续，在很多情 况下最后以管理危机而告终。而且，这种从症状到症状的立法模式打破了流域固有的生态系统结构和功 能的整体性，人为割裂了流域内各资源、环境要素及与社会、经济的内在联系，流域上下游、干支流、 左右岸、蓄与泄的关系不能得到正确的处理，流域生态系统整体各要素的优化配置不可能得到