转型期水资源配置的公共政策--准市场和政治民主协商.docVIP

转型期水资源配置的公共政策：准市场和政治民主协商 胡鞍钢　　王亚华 21世纪发展研究院） 摘要：跨区域水资源分配是一种利益分配，本文从政治经济学的视角提出“准市场”分配水资源的思路：（l）将流域水资源划分为生态水、基本用水和多样化用水三部分，生态水不容超采，基本用水流域人口均等化，部分多样化用水进入市场交易。（2）成立由各地区参加的流域行政首长委员会，实行一省一票、多数决定，当各方对水资源分配争执不下，由中央或上级裁定，在平等参与的基础上建立规范的政治民主协商制度。（3）在逐步提高水价、降低供水成本前提下，国家财政或国家投资对水利设施的直接补贴转向对贫困农民用户的补助，增加对中上游省份财政转移支付力度，加大国家对大江大河源头地区生态环境建设投资。 　 水己经成为当前制约国民经济发展的最大瓶颈，中国的水现在面临的洪涝灾害、干旱缺水和水环境恶化三大问题，都制约着国民经济进一步发展。我国人均水资源量仅为世界人均水平的1／4，局部地区人均水资源量远远低于世界人均水平，水资源很可能成为21世纪中国最为稀缺的自然资源。稀缺资源的分配实质上是一种利益分配，跨区域水资源分配也是一种地区间的利益分配，具有利益矛盾复杂化、尖锐化和不易协调等特点，处理不好可能会成为地区冲突的根源之一，也是关系人民生活、国家稳定和经济增长的重大问题。 80％，绝大部分资源分配已经基于市场机制，但是我国主要流域的水资源分配体制至今仍是指令配置模式的延续，水价不能反映资源稀缺程度，浪费严重，供需矛盾日趋尖锐，在转型期、地区差异大的情况下，也不再能够有效地协调地区矛盾。跨区域流域水资源分配问题必须要有新思路。 在计划经济时代，我国的水资源分配是一种指令配置模式，主要通过行政手段来配置水资源，国家养水，福利供水，这种模式导致水资源价格严重扭曲，造成“市场失灵”（market fanure）和“政府失效”（government failure）。所谓“市场失灵”是指水价大大低于生产成本，价格不能起到调节供求的杠杆作用，致使用水粗放增长，浪费严重。所谓“政府失效”是指即使水价提高到弥补供水成本的水平，水价还低于水资源的社会成本，包括外部成本和机会成本，造成潜在的用水效率损失和生态环境的破坏。这种配置模式不可能导致水资源的合理分配和有效利用，既缺乏效率，又不公平，不但代际之间不公平而且同一代内不同人群之间也不公平。在水资源日益稀缺、市场转型的新形势下，也不再能够有效协调地方利益矛盾，所以必须加以改革，这已是共识。目前微观上的水价改革已经付诸实施，宏观上的水资源统一管理也被日益重视，但水资源配置仍然主要是政府行为，并且在思想上和实践中更加倚重于行政手段，侧重于强化“分水协议”的实施保障机制，而不重视对利益主体的经济激励，更没有积极引入更有效的市场手段。可以认为，我国目前的流域水管理体制仍是指令配置模式的延续。目前水价改革由于多种原因进展缓慢，价格政策中的“市场失灵”和“政府失效”不但依然存在，而且流域管理还存在着严重的“体制失效”。 open-access resource），流域上下游自由取水，各行其是，区域用水“以需定供”，水供给的约束条件主要是受取水能力限制。资源的开放状态包含着资源退化的高度风险，往往导致“公地悲剧”（tomb tragedy）。沿黄各省区进行“取水竞赛”，这类似于“军备竞赛”，各个地区以“取水最大化”为目标，竞相在两岸兴建各种引水取水设施，以满足日益膨胀的水需求，引黄水量迅速增加，从50年代到90年代，引黄耗水量增长了1.5倍。作为“公共资源”，由于免费获取，被过度耗用，黄河不堪负重，黄河下游从1972年开始断流，从70年代初到80年代末，平均每5年有4年断流，进入90年代则是年年断流。鉴于黄河流域上下游用水矛盾日益突出，国务院1987年颁布了黄河水量分配方案，将349.6亿立方米的水量分配给沿黄八省，但实际用水量和分水方案相差甚远。根据黄委会公布的数据计算，从1992－1995年期间，内蒙古和山东平均年超标分别为13％和11.3％，而陕西和山西则没有用到分水标准，四年间平均每年的不足量为52％和75.8％（见表1）。中科院地学部报告（1998）指出，因缺乏权威性的流域统一管理机构和相应的法律法规，无法对实际引水量实行有效监督和控制和对个别超额用水地区和部门进行制裁，分水方案并未有效落实，一遇枯水年份或用水高峰季节，沿黄引水工程都争先引水，造成分水失控。黄河水量分配方案得不到有效实施，反映了指令配水模式的体制失效，体制失效又称为财产权失效。指令配置是利用计划指令按地域分配资源，其决策机制特征是黑箱作业、中央（部门）拍板和高度集权，其管理模式是通过流域管理机构进行集权决策与管理，其约束机制主要是行政手段和长官意志，在这种体制下，用户处于被动接受地位，既无参