土地利用规划激励性管制法律制度的实现.pdfVIP

SOClALSCIENCEJoURNAL 【农村土地法律问题研究】 土地利用规划激励性管制法律制度的实现 赵 宁 [摘 要]土地利用规划激励性管制是将市场主体的利益诉求纳入规划管制的制度结构 中去，通过公权力 与私权利的合作来提高规划管制效率，从而降低管制成本。国外发达国家土地利用规划管制均建立在对私权充 分尊重和保护的基础之上。我国应当通过建立土地开发权指标交易制度完善耕地保护补偿机制，并确立平等的 规划协商模式，构建土地利用规划激励性管制法律制度。 [关键词]土地利用规划；激励性管制；法律制度 [基金项 目]国家社会科学基金项 目(11BFX066)；国家社会科学基金项 目(12BFX092) [作者简介]赵宁，法学博士，河南师范大学法学院副教授 (河南新 乡453007)。 [中图分类号]DF45 [文献标识码]A [文章编号]1001—6198(2015)O1—0067—05 我国在土地利用规划上一直采取高度集中的 励性管制模式主要包括规划协商制度、土地规划许 “命令一控制”的行政管制模式，具体表现为土地 可产权交易制度与农业保持地役权制度。 利用规划管制体系主要仍是 以禁止或限制性的规 美国学者 Selmi提出了土地利用规划开发管 定来推进政府的管制 目标，以严格的指令性计划和 制协商理论，其基本观点认为，由于地方政府和土 行政审批控制土地转用 。① 在政府万能和行政权 地利用人是共 同的规划参与者，双方按照互惠互利 威主义的影响下，土地利用规划管制呈现出强烈的 关系而非命令一控制手段履行用地合同，合同协商 抑制土地市场机能的倾 向。实践证明，土地利用规 是基于宪法上授予的合 同权利，协商的事项范围也 划行政管制模式的实施效果并不尽如人意，例如， 超出了原有的授权事项 ，这样可 以消除和防止土地 大量耕地抛荒、小产权房屡禁不止、开发商擅 自变 规划管制带来的不确定性成本。开发管制协商改 更土地用途建设高尔夫球场等。在土地规划管制 变了行政管制模式中规划主体不对等的关系，使双 实施过程中，应充分利用经济法上激励性机制，通 方获得了平等的地位。[1] 过利益诱导、教育说服、沟通商讨等多种方式来获 在欧美国家，社区参与土地利用规划决策过程 得受干预对象或其他利益相关者的认同，使其在利 已经成为成熟的制度 ，是人们解决复杂多维土地利 益衡量的基础上 自愿选择服从或合作，以确保降低 用规划问题的一种手段。美 国盛行 的社区主义理 管制成本。激励性规划管制模式作为一项政府指 论强调通过实质性参与规划及对公益的追求，参与 导与市场主导相结合的土地资源配置机制，诱导市 公共事务不仅是公民的权利，同时也是义务；经 由 场主体 自觉遵守土地利用规划管制的法律规定，从 公民的参与过程，建立社区意识，从而形成共同的 而减少或避免市场主体土地利用的浪费。 目标与价值 。邻里规划与分区制度充分体现了土 20世纪80年代以来，国外学者的研究重心已 地利用规划权多中心理念 。在波士顿，邻里规划与 从制定最佳的土地利用规划管制法律规则转 向制 分区是指市政府与更大的市民团体研商特别的邻 定激励性机制来促使官员、土地利用规划者、开发 里规划及分区管制，并对大型开发案与土地处置策 商以及居民等土地利用规划主体遵守土地利用规 略进行审议。社区规划程序对邻里投注了更多的 划管制法律规则。总的来说，国外土地利用规划激 关切，并提供社区设计土地利用规划的机