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土地利用总体规划编制的“三规合一”之路初探 来源： 作者：彭 敏 发布时间：2012-8-8 16:35:56 阅读：29 次 作者简介：彭敏（1985年-），女，2009年6月毕业于中山大学，硕士， 作者单位：湖南万源评估咨询有限公司 摘 要：本文通过对现行各类空间规划和土地利用总体规划编制和实施过程中存在问题展开相关分析，提出拟 通过采取“三规合一”的工作思路进行土地利用总体规划的编制，建议各类规划进行内容上的协调统一，保障 土地资源的合理开发利用。 关键词：土地利用总体规划；“三规合一” 传统以土地资源为支撑的城镇发展模式在经济社会的高速发展下，日渐显现出资源高 速耗散、城市空间无序蔓延、空间利用低效等问题。部分学者研究认为，同为空间规划的 土地利用总体规划、城乡总体规划和国民经济与社会发展规划由于主管部门不一样、用地 分类标准存在差异、规划期限方面不一致等原因,造成了空间规划之间的脱节甚至矛盾冲 突，使得各规划的科学性和可操作性大大降低，影响了经济社会的健康发展和地方土地资 源的合理利用。同时土地利用总体规划编制过程也存在相应不足，亟需在规划编制思路上 进行积极探索[1-4]。 1现行空间规划问题分析 1.1空间规划之间存在问题 由于城乡发展的空间载体具有唯一性，对于同一个空间主体而言，各级政府和各部门 需要在统一的平台上表达不同的发展诉求、实现空间的统一规划与管理。而现行的三类主 要空间规划之间，在规划内容、规划标准和协调机制方面存在的问题导致了各规划结果之 间的矛盾和冲突。 1.1.1规划内容交叉，规划结果矛盾 人口规模预测方面。国民经济和社会发展规划从经济发展与人口规模的关系入手，城 乡规划基于人地挂钩的考虑，土地利用规划出于节约和集约用地要求，都会进行符合自身 要求的人口规模预测。但由于规划目的和统计口径方面存在的差异，往往致使各规划的人 口规模预测结果相距甚远。 土地利用空间布局方面。建设用地、农用地的发展方向、空间布局是城乡规划与土地 利用规划存在矛盾的地方。城乡规划从发展的角度，确定建设用地的空间结构，布局建设 用地；土地利用规划从农用地保护的角度，立足土地资源的现状特征进行土地利用空间布 局，两者进行土地利用空间布局的出发点不同，常出现矛盾。 管制分区界定方面。国民经济与社会发展规划要求划定重点开发区、优化开发区、限 制开发区和禁止开发区等四个主体功能区，城乡规划要求划定禁建区、限建区和适建区三 个管制区，而土地利用规划则要求划定允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建 设区四个管制区，三规在区域划定依据和划定范围存在不同的规定，因此也造成同一空间 上区域划分混乱的局面。 1.1.2规划标准存在矛盾 规划标准的不同主要反映在各主管部门的土地分类标准上。土地规划采用《土地利用 现状分类》，将全部土地共分为12个一级类、57个二级类；城市规划采用《城市用地分类与 规划建设用地标准(GBJ137 —90)》，将城市土地划为10 大类46 中类73 小类。用地类型同 名称不同内涵、同一类用地分类方法不一致、用地分类彼此交叉或包含，最终造成用地基 础数据和规划目标的不一致。 1.1.3规划协调机制未完全建立 各类规划组织编制虽然都统一于各级人民政府，但具体的执行部门为政府各职能部门。 在下级政府对上级政府负责的职能设定与履行过程中，横向的部门规划存在“越位”、“错 位”现象，部门规划协调存在“缺位”现象。虽然《土地管理法》、《城乡规划法》等相关 法律文件要求相关规划进行协调衔接，但缺乏较为具体的措施，协调衔接的内容也有待讨 论。 1.2现行土地利用总体规划编制存在问题 1.2.1土地利用发展战略等研究薄弱，影响规划合理性 土地规划对于土地利用现状和规划关注的重点往往落在农用地、建设用地与其他土地 之间的结构关系、耕地和基本农田保护等方面。对土地利用与城镇化的发展战略关系研究 较为薄弱，导致耕地与基本农田保护区的布局与城镇空间布局缺乏有机联系，规划建设用 地无法集中布置，只能穿插于耕地和基本农田中，导致规划图件上出现“羊拉屎”现象； 同时，对地方实际发展战略把握不准导致新增建设不可避免地需要占用耕地或者基本农田， 规划提出的目标往往难以实现。对规划方案制定的合理性造成一定程度的影响。 1.2.2重点项目难以确定，影响规划的实施性 规划重点项目由于选址、规模变化等系列不确定因素影响，在项目可研和