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中国政府公共服务综合评估报告 陈昌盛蔡跃洲 所谓公共服务，通常指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种 族、收入和地位差异如何，都应公平、普遍享有的服务。从范围看，公共服务不 仅包含通常所说的公共产品（具有非竞争性和非排他性的物品），而且也包括那 些市场供应不足的产品和服务。广义的公共服务还包括制度安排、法律、产权保 护、宏观经济社会政策等。而出于道德和正义等方面的考虑，一般认为那些在一 定经济社会生活条件下必需的、直接关系最基本的人权(所谓人权，指在一定的 社会历史条件下每个人按其本质和尊严享有或应该享有的基本权利，其本质特征 和要求是自由和平等，其实质内容和目标是人的生存和发展。最基本的人权是人 的生存权和发展权。)的公共服务（基本公共服务），应该确保能得到普遍平等 地提供。 公共服务的上述范围和性质决定了它不可能完全由市场自发提供，而是否应 该由政府来提供，在不同的国家学说、政府职能观以及不同学派之间都存着的分 歧。但出于历史经验、国家本质和社会正义的考虑，将公共服务视为政府的重要 责任(当然，公共服务是政府责任，并不意味着一定要政府直接来提供。)，应由 政府部门提供或主导提供，已经成为一种基本共识。实践中，公共服务不仅是政 府部门的责任所在，更是政府部门的核心职能所在。政府部门与公共服务间的上 述关系决定，公共服务的绩效状况往往是决定政府综合绩效的核心因素。 随着我国公共财政体制框架的逐步构建和完善，有关政府部门绩效的问题已 开始成为理论界和实务界关注的焦点。可是，迄今为止相关的讨论更多停留在说 理层面，全面系统的公共服务绩效评价尚无先例。这一方面是因为政府部门具有 的天然垄断性，很少能感受到外部竞争的压力,缺乏提高服务质量和整体绩效、 提升公众满意度的内在动力；另一方面是因为政府部门特有的公共性，决定了其 绩效评估中存在着更多的技术性障碍，突出表现在目标任务的多样性、抽象性， 产出难以量化等方面。评估政府的行为往往需要在公平和效率之间寻找平衡,这 在客观上也延缓了国内公共服务绩效评价的进程。然而，当前的国内现实和国际 环境都对加强政府绩效管理、提升公共服务水平和质量提出了迫切要求，加快建 立科学的公共服务绩效评估体系，已经成为提高政府综合管理能力的必然选择。 一、建立我国公共服务综合评估体系，强化政府公共服务职能， 加快推进政府职能转变的重要意义 （一）有利于缓解我国当前面临的各种突出社会问题。 在我国努力建设社会主义和谐社会的进程中，面临的最大挑战在于：地区间 和城乡间发展不平衡、居民收入差距偏大、资源环境约束增加、内外需失衡、投 资消费结构不合理等等问题，而这些问题集中起来，又都与我国当前存在的两对 突出矛盾密切相关：一是居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不 足、质量低下之间的矛盾；二是市场经济体制逐步建立完善对政府职能的新要求 与政府职能转变缓慢之间的矛盾。公共服务是维护社会基本公平的基础，其常常 发挥着社会矛盾的“缓冲器”作用。强化政府公共服务职能，加快改善我国公共 服务状况，有利于缓解我国当前经济社会中面临的各种突出矛盾，顺利推进和谐 社会建设。 （二）有利于健全公共服务供给的体制机制。 当前在我国政府履行公共服务职责中，没有形成可持续的财政支持体制，没 有建立规范的政府分工和问责机制，没有形成地区间和城乡间资源公平配置制 度，严重影响了公共服务提供的数量和质量，制约了公共服务基本功能的有效发 挥。加强政府公共服务绩效管理，强化各级政府和政府各部门的责任，促进政府 间间接竞争机制的形成，有利于健全我国公共服务供给的各种体制机制，引导各 级政府逐步树立以公共服务为中心的政府职能观和绩效观。 （三）有利于公众参与公共服务的管理与监督。 随着信息化水平和人民生活水平的不断提高，公众对公共服务需求越来越 大、质量要求越来越高，而且已经不再仅仅满足于知道政府在公共服务上花了多 少钱，更关心这些支出取得了哪些效果，对公众的工作生活带来了什么切实的改 善。从满足信息需求的层面，加快政府公共服务绩效评估，并形成定期公开报告 制度，不仅为政府进一步改善我国公共服务提供决策参考，而且可以满足公众的 信息需求，提高他们参与政府管理和监督的能力，有利于推动决策的科学化和民 主化，有利于提升政府在公众心中的