中国的财政分权与经济增长.docVIP

No. C2000008 2000-6 中国的财政分权与经济增长 林毅夫 刘志强 NO.C2000008 2000年6月1日 摘 要 我们利用了省级数据来估算中国自1980年代开始的财政分权在经济增长上所产生的作用。我们发现，在控制了同时期其它各项改革措施的影响后，财政分权提高了省级人均GDP的增长率。这与财政分权可以提高经济效率的假说一致。另外，我们还发现农村改革、非国有部门的发展以及资本积累也是推动中国经济在过去二十年里迅速增长的关键因素。  引言 自20世纪70年代末开始经济改革以来，中国经济以年均接近10%的破纪录速度增长。在这一过程中，许多因素都起到了重要的作用。例如使家庭成为基本生产单位的农业改革，在企业管理中引入了物质激励的企业改革，各种价格改革、技术引进、面向国际贸易和外国投资的市场开放以及非国有部门的兴起等等。在众多的改革措施中，一个重要的但却没有被充分研究的方面就是始于80年代初的财政改革。本文主要在于探讨财政分权是否对中国经济的增长有着积极的作用。 从广义上讲，中国的财政分权与世界其它地方的财政分权没有差别，都指中央政府将财政控制下放给地方政府。在那些财政分权的拥护者眼中，财政权力和责任向各级地方政府的转移有助于提高经济效率，因为和中央政府相比，各级地方政府在资源配置上具有信息优势（Oates ,1972）。换言之，地方政府可以更好地提供各种公共物品的服务以满足本地需要。而且，当地方政府的官员承担起提供公共物品服务的责任时，他们也就处于当地居民更严密的监督之下，从而也更有动力去行使他们的财政职能以为公众谋求最大利益（见Shah和Qureshi，1994）。另外，中国的地方政府控制着大量的地方企业。财政分权可能硬化了地方企业（local enterprises）的预算约束（Qian和Roland，1996），从而可能提高了地方企业的效率，并导致了高速的、可持续的经济增长。财政分权也可能会给经济增长带来动态效益。有关内生性经济增长的最新文献指出制度安排会影响经济增长，可以预计财政制度从集权向分权的转变，能提高经济的长期增长率（Oates 1993;Liu,1997）。 有些人对财政分权使效率提高的说法提出了质疑。首先，他们认为地方政府可能实际上并没有明显的信息优势。中央政府可以向地方派遣对当地偏好拥有足够信息的官员，因而即使在集中的财政制度下，他们也可以在资源配置过程中发挥作用。其次，中央政府的决策也可以有中央以下级别的官员的参与；第三，在大多数发展中国家，地方政府的官员都不是依靠民主选举产生，因此他们是否会更好地去熟悉各种情况是值得怀疑的；即使他们对情况十分了解，他们也未必有足够的激励去依此行事。而且，由于中国的地方政府一般都直接拥有绝大多数当地的企业，所以他们可能会设置各种贸易壁垒以保护当地企业，从而造成市场的分割和寻租行为，导致效率的损失。 在整个80年代，中国的财政制度经历了许多重要的变化，从一种单一的由中央政府完全控制收入集中的预算分配的制度变为一种相对分权化的制度安排。中央政府和地方政府各自拥有自己的财政收入。在这种制度安排下，大部分省一级的政府须将本省的一部分财政收入上缴中央。有一些省份的财政支出超过了其财政收入，中央政府可能会向这些省份提供一些财政补贴，一个省内部的各级政府间也存在着类似的财政安排。 理解财政改革在迄今为止的经济增长过程中所起的作用对于中国未来的改革颇为重要。如果正如拥护者所言，财政制度的变化有益于经济增长，那么今后的改革就应致力于进一步巩固分权化改革的成果并使之制度化。相反，若财政分权对经济增长并没有起到什么作用，中国就应该实行更为集中的财政制度，或者是在其它领域里进行相应的改革，以使分权化的财政制度的好处能够完全发挥出来。 本研究的意义不仅仅是对中国的经济改革进行评价。世界银行和其它国际组织正在积极地研究和评估在许多国家——例如中国、巴西和阿根廷——所实施的各种财政改革方案，希望从中可以为其它正准备进行财政改革的国家提供有益的经验教训。从这个角度看，本研究具有非常重要的实用价值。同时，从理论层次来说，本文对财政分权是否有助于提高经济效率的实证检验也是对经济学文献的一个贡献。 对中国经济改革的研究汗牛充栋，但其中罕见评估财政改革对经济增长贡献的文献。Zhang和Zou（1996）以及Ma（1997）的研究是两个例外。前者认为财政分权不利于经济增长，而后者则得出了相反的结论。然而，以上学者的研究结论须谨慎对待，因为在他们的分析中，要么是使用的分权指标有可争议之处，要么是没有把同时期其它的改革措施也给考虑进去。 在对经济增长进行经验分析的文献里，利用生产函数进行回归分析是被广泛接受的方法。在本研究中我