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关于加强政府性投资管理的思考 缙云县财政局课题组 近年来，随着“三大战略”和“一二三四”工程的实施，我县进一步加大了政府投资领域投入的广度和深度，城市道路、市政公用设施、公路设施、城市防洪能力等有了重大突破，社会资源进一步得到了优化配置和有效整合，在提升城市品位，推进城市化进程等方面发挥了十分重要的作用。全县城乡初步形成了“树绿了、水清了、路宽了如何利用有限的建设资金进一步发展经济，改善城市面貌，%集中于5年以下的短期贷款，而长期贷款只占11.7%。三是偿债压力巨大。目前我县大多数借款已经进入还本阶段，政府面临极大的偿债压力。根据有关数据统计，到2005年底止，仅8家政府性投资公司到期贷款就达36740万元，其中21800万元属于项目贷款基本上不可能续贷。此外，从目前有关数据看，我县政府的负债率、债务率、偿债率离省政府〔2005〕5号文件要求的标准还有一定距离。 （三）项目建设成本相对较大。建设规模难以控制。由于绝大多数政府投资项目属于无收益或非盈利的公益性项目，没有增殖保值的压力决策部门以完成投资量为政绩，项目设计部门以投资额的比例计取设计费，施工单位以虚增的投资额谋取更大的利润，各方参与者似乎都希望投资额越大越好，多多益善，因此极易导致投资虚增，总额失控。另外，一些建设单位由于人员缺乏，项目前期工作容易被忽视或做得不深不细，可行性研究、工程概算没有经过严格审查，就成为开工项目。加上非专业人士从事专业性较强的建设项目管理工作，没有经验的积累，造成建设管理水平相对较低，容易导致建设实施阶段项目建设规模一再扩大。 （一）体制不全。当前的政府投资体制改革还不彻底，投资、建设、运营管理“三分离”的投资体制还存在薄弱环节，落实还不到位。突出表现在许多政府项目投资与建设、建设与管理混为一体，行政行为直接融入工程项目的实施过程中，常常是政府直接组织项目建设，行政权力过度集中，在工程质量、财务管理、招投标等关键环节上缺乏有效的监督制约机制，政府既当裁判员又当运动员，形成了“越位”，“越位”的同时又存在着“缺位”，最终结果是导致项目投资效益低下，形成投资“黑洞”。 （二）监管不力。随着城市化进程的加快和经济社会的快速发展，政府投资项目呈现出点多面广、投入资金量逐年增大的特点，政府有关职能部门的监督管理未能跟上形势发展的需要，他们依据各自条条本本成立相应机构，从事政府投资管理职能。但彼此之间缺乏沟通与协调，信息资源相互不共享。造成监管重叠，甚至出现“两张皮”现象。个别部门由于自身力量不足将监管职能重新委托中介机构进行，为此要向监管的受益方收费，这样在不同程度上削弱了监督的力度。 （三）利益驱动。设计、监理、施工等有关单位受利益驱动，不按政策法规行事，谋取小团体利益。特别是一些监理单位由于长期与施工单位同吃同住同劳动，工作、生活在一起，难免被同化而丧失应有的原则，导致建设项目的规模失控。 三、政府性投资管理的对策和思考 （一）加强计划管理。应从经济和社会发展的全局出发，要建立政府性投资重大项目的储备制度。按照城市规划及全经济社会发展需要，提早开展项目前期准备工作，编制项目建议书和可行性研究报告，组织专家评估论证、公开征求市民意见，合理确定建设规模和标准，完善相应配套条件。成熟一个，储备一个，形成政府性投资重大项目的储备库，以供决策选择。避免项目建设的盲目性、随意性。在优先保证续建项目资金需要的原则下，由投资主管部门会同财政部门对政府投资进行综合平衡，安排年度投资计划，经与有关部门协调后上报县政府审定。县批准政府投资项目计划后，由投资主管部门会同财政部门及时向各有关部门和项目单位下达投资计划。政府投资项目计划一经批准，必须严格执行，未经规定程序，任何单位和个人不得擅自变更。 积极推行项目代建制实行政事分开。当前一些政府投资项目的建设单位即为使用单位，为防止随意提高标准、扩大规模等不良现象，按照政事分开的原则，应积极推行项目管理代建制也称交钥匙工程，即由政府投资主管部门将政府投资项目委托或招标选择专业的项目管理单位，通过公开招标方式择优选定工程建设承包单位，工程建设承包单位按照工程承包合同完成建设任务，并经验收合格后进行国有资产登记，用交钥匙方式移交使用和管理。这有利于发挥专业项目管理单位的作用，保证建设质量，提高政府投资效益。对政府投资项目的代建单位实行资格管理，代建单位须具有同类项目建设管理经验，并应具备与项目相适应的监理、或其他相应的项目建设方面的资质。建设单位和代建单位签订项目代建合同，明确代建项目的范围、形式、双方的权利、义务及法律关系等。代建单位同样要按照基本建设程序办事，接受政府有关部门的监督，对代建项目要单独建帐、单独决算。代建费用应根据项目大小、难易程度、时间跨度等，按预算（标底）的1―3%控制掌握。实行基建