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财贸研究 2015．1 中国地方税 ：配置机理与体系重构 石子印 (中国社会科学院 财经战略研究院，北京 100000；聊城大学 商学院，山东 聊城 252059) 摘 要：一国的地方税体系是 内生的，并不仅仅取决于税种属性，而是平衡政治、经济、管理等 因素的产物。房地产税及零售税在相当长时期 内都不能成为中国地方税体系的主体，地方政府对 增值税的分享部分应该成为地方税的主要部分。地方政府对增值税的分享方式应该完善，按照生 产地原则与消费地原则的加权来分配。 关键词：地方税；税收外流；增值税分享制度 中图分类号：F812．42 文献标识码 ：A 文章编号：1001—6260(2015)01—0091—07 一 、 引言 自1994年分税制改革以来，营业税就成为中国地方政府的最大税种。营业税 占地方税收的比重在 2000年之后均超过 30％。但是，随着 “营改增”进程在 2015年的全面完成，营业税这一税种将随之消 失，这意味着地方政府将失去其主体税种。尽管 目前在 “营改增”中实施了将营业税改革之后的那部分 增值税返还给地方政府，但这一权宜之计并不具可持续性。因此，重构地方税体系便成为一个非常急迫 的任务。 许多学者从不同角度出发提出了重构中国地方税体系的方案。第一种方案提出，长远来看，房地产 税可以作为地方税主体税种，近期可以选择将消费税移至零售环节征收，充作地方税主体税种 (高培 勇，2014)。第二种方案又分三种情形：一是依然实施增值税共享制度，在此大框架下，可以选择将消费 税打造成中央与地方政府共享税 (杨志勇，2013)；二是将个人所得税与房产税作为地方税，增值税分享 方法彻底改变为按消费地分配(郭庆旺、吕冰洋，2013)；三是重点打造资源税与不动产税 (贾康，2011)。 第三种方案是重视房地产税 ，并建立地方流转税及地方所得税 (吴俊培，2012)。第 四种方案提出，在零 售环节征收零售税，并将其与个人所得税、房产税一起作为地方政府收入(郭庆旺、吕冰洋，2013)。 尽管这些方案都有一定合理性，但是，任何的税制改革都是基于一国的政治、经济、管理等约束因素 的平衡过程，在分析涉及到中央与地方政府之间关系的地方税时，尤其需要这种思维。基于此，本文拟 通过分析税制改革所需要考虑的因素及中国的条件约束，提出地方税体系重构的建议。 二、地方税配置机理：诸多因素的考量 研究者通常是仅以税种的属性来配置地方税，这种思路非常狭隘，最终得到的结论一定是各国的地 方税设置将会趋同。但在实践中，地方税结构在各国间却存在明显差异。2011年，OECD国家的地方税 收稿 日期：2014—06—17 作者简介：石子印(1974一)，男，山东莘县人，中国社会科学院财经战略研究院博士后，聊城大学商学院副教授。 基金项 目：国家社会科学基金重大项 目“宏观税负、税负结构与结构性减税研究”(12ZD044)的阶段性成果。 一 91— 中，财产税 比重超过 30％的有美 国、加拿大、澳大利亚等 l7个 国家，所得税 比重超过 30％的有丹麦、芬 兰、卢森堡、瑞典等 12个国家，商品税比重超过30％的有匈牙利、智利、斯洛伐克等7个国家①。可以看 出，以税种属性来配置地方税种的思路根本无法解释各国实践中地方税配置的多样性。实质上，将哪些 税种以何种比例配置给地方政府，是由一国的经济、政治及管理等因素共同决定的，税种属性仅是其中 一 个方面。 (一)税种属性下的地方税 地方税的实质意义在于地方政府对于该税有一定的税权，至少是能够调整税率。基于此，传统税收 理论认为，地方税必须要面对的是 “税收外流”，因为地方税率的差异将导致税基流向低税率区域 。为 避免这种情形 ，对于流动性较强的税基，如对商品劳务流转的征税 ，不应该配置给地方政府。同样 ，对于 收入及利润的征税 ，在地方税激励下，也会流动到税率较低的区域，所以，也不应该配置给地方政府。土 地及房屋的流动性较差，因此，财产税被视为最理想的地方税。不过，传统税收理论的这种分析过于简 单，经不起细致推敲。 对于商品税来说，消费环节与生产环节是存在差异的。在地方