新形势下的土地利用总体规划修编探究.pdfVIP

新形势下的土地利用总体规划修编研究 赵小敏 江西农业大学国土资源与环境学院，江西南昌330045 随着社会经济的快速发展和生态环境保护国家宏观政策的制定，土地利用总体规划作为土 地资源保护和合理利用宏观性、战略性和基础性的工作，在新世纪初期还面临来自多方面的严 峻挑战，需要进行相应的修编。 一、土地利用总体规划修编面临的新形势 1.自然资源、生态环境与经济社会发展的矛盾日益突出 中国相对薄弱的土地资源基础在新世纪初期正承受来自三方面的巨大压力。一是人口增长 对食物的需求对耕地保护所形成的压力。中国人口占世界人口的22％，人口总量持续增加。中 国粮食生产虽然出现了阶段性、地区性盈余，但从长期看，人口数量庞大与粮食生产能力不足 仍是主要矛盾，并主要表现为耕地供求矛盾。 忽略=二是社会经济快速发展对土地资源总量需求的压 力。全面建设小康社会的奋斗目标社会经济的持续快速发展，对作为其基本物质条件的土地资 源的需求必然不断扩大，与土地总供给不足的矛盾将更加突出。三是加强生态建设和环境保护 对土地资源利用方式改变所形成的压力。保护和改善生态环境日益成为各级政府和全社会的共 识。随着生态建设和环境保护工作力度的空前加大，特别是以退耕还林还湖还草、防治沙化、 保护湿地等为主体的全国性重大生态环境保护建设工程的实施，对保护耕地及其他生产性用地 将带来新的压力。 土地利用与土地规划 了土地利用的不确定性。农业产业结构的调整，导致农用地的用途转换加快。我国处在经济社 会快速发展时期，社会主义市场经济体制和宏观调控机制有待完善，客观上增加了建设发展项 目的不确定性。 4．一些地方在城乡建设和土地利用的指导思想上存在偏差 中国仍然处于社会主义初级阶段，人均土地资源短缺，保护耕地和合理利用土地、严格控 制建设用地是中国必须长期坚持的方针。但是，当前一些地方城乡建设和土地利用中出现了明 显的偏差。一是片面理解城市化发展战略，不切实际地扩大城镇建设用地规模。在新一轮城市 总体规划中，许多地方盲目提出把城市“做大”。一些地方以“城市化”为名，热衷于撤乡并 镇、撤县设区和县市合并，随后便堂而皇之地扩大建设用地规模。二是不顾政府财力和资源承 受能力，建设大广场、大马路、办公大楼等“形象工程”、“政绩工程”。而且这一现象仍有蔓延 扩大趋势。三是盲目建设“大学城”、“科技园”、“高新区”等各类城、园、区，圈占了大量土 地。这些问题与一些地方领导对经济发展规律和中国的基本国情认识不足、片面追求政绩有关， 其对土地利用规划工作的干扰和冲击不容低估。 二、对上轮土地利用总体规划的反思 自1997年开始，在全国范围内开展了土地利用总体规划修编(编制)工作。目前各级土地 利用总体规划修编(编制)工作均已完成并进行了实施。这些规划的实施，对于加强土地的宏 观管理和实行用途管制具有重大意义，对我国土地利用和土地利用管理起到了很大的促进作用。 由全国、省、地(市)、县、乡(镇)5级土地利用总体规划以及土地利用专项规划组成的土地 利用规划编制体系基本建立，以土地利用年度计划、建设项目用地预审和土地利用规划审查为 核心的规划实施管理制度基本形成，围绕土地利用规划管理需要开展的立法、规范制订和信息 系统建设工作正全面推进。这些措施，强化了土地利用规划在城乡土地管理工作中的基础性、 先导性和综合性作用，促进了土地的集约、合理利用和耕地保护。但应该指出的是、受各种因 素的制约．修编的成果在某些方面还存在一定程度的局限．值得反思。新一轮土地利用总体规划 修编试点和前期调研工作已经开始，更应该很好地总结上一轮的经验教训，全面分析评价规划 实施成效，客观分析存在的问题及其原因。 1．规划编制过程中存在的问题 (1)政府部门对土地利用规划编制工作重视不够，规划编制队伍素质不高。一些地方的土 地利用总体规划处于“要我做”，而不是“我要做”的被动状态。一些地方往往临时抽调各科室 人员编制规划，规划编制队伍素质大多不高。一些地方政府为了自身的利益下达规划指标，给 规划工作设置诸多障碍，干扰规划修编。 (2)基础资料不完善。在上一轮的土地利用总体规划编制(修编)过程中，困扰规划编制 者的一个重要难题是基础资料不完善，数据不准确。比如有的地方耕地数据是由上级指标分解 下来的，有的地方耕地数据为了地方利益而瞒报、少报耕地