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第三章 行政权力 重点掌握：行政权力的涵义；行政权力的结构及其特征；行政权力分配的方式、途径和原则；集权与分权、权利与义务的关系；行政授权的方式与条件；行政权力行使中负效应及其克服。 一、行政权力的概念 (一)行政权力的涵义。政治权力就是某一政治主体依靠一定的政治强制力，为达到某种目标而在实际政治过程中体现出来的对于政治客体的制约能力，凭借这种制约能力，政治主体拥有对于社会价值的支配手段。 政治主体主要指政府、政党和其他社会政治集团、社会政治人物等。行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的这一定义包括五个方面的内容：(1)行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员；(2)行政权力的根本目标是通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志；(3)行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令；(4)行政权力的客体具有普遍性，是以整个社会为对象的国家权力；(5)行政权力的性质是执行和管理性权力。 (二)关于行政权力的各种学说。 1、早期分权学说。一般认为，亚里士多德首开分权学说的先河。他在《政治学》一书中将国家权力分为三种机能：议事、执行和审判。古罗马的波利比阿又提出了元老院、执政官和平民会议之间相互制约的思想。 2、三权分立学说。近代意义上的分权学说是从洛克开始的，他认为国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。这里洛克实际上是把国家权力分为两部分，对外权在很大程度上属于行政权的一种。明确划分国家权力的是孟德斯鸠，他把国家权力划分三种：立法权代表国家的一般意志；行政权主要执行国家意志；司法权主要在于保护民众的利益。三权分立学说是适应资产阶级反对封建君主绝对专制权力的需要而产生的。现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义。 3、政治与行政二分法。德国学者J.K.布隆赤里较早提出了将政治与行政分开的思想，行政学创始人威尔逊以及社会组织之父韦伯都对此做了进一步的继承和发展。美国学者古德诺全面阐述了政治与行政二分法的原理。二分法与三权分立相对应，它把行政权力作为一个独立的领域来看待，促成了行政学的诞生，为对行政权力的专门研究奠定了基础。但二分法对权力的分割过于简单化，在解释复杂现象时显得力不从心。20世纪末期出现的新管理主义在二分法的基础上，对于政治权力与行政权力之间的交互作用进行专门研究，提出了国家治理权力问题，在一定程度上克服了二分法的局限性。 4、五权宪法学说。五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的基础上，结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。五权中的考试权就是指国家录用公务员时要通过考试选贤任能，监察权也就是对行政官员进行监督。 5、议行合一学说。巴黎公社开创了一个先例，马克思对此给予肯定。在议行合一的权力结构中，民主集中制是权力运行的基本原则。但议行合一在当代并非议行不分，而是在现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者关系，保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重要理论。从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而且更能够体现民主原则，它把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。 6、组织权力学说。它从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。从一般组织的共同意义出发，这种学说把行政权力视为组织中的权力，着重研究行政权力作为一般组织权力的功能与特点，其明显特征表现在对决策问题的重视，认为行政权力不简单表现为纯粹的执行，决策同样是其重要的基本功能。这种学说并不专门对行政组织和一般组织做专门区分，也就看不到行政组织的特征。 (三)行政权力的结构。行政权力结构是指权力分工基础上的行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态结构。 1、行政权力的静态结构。是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络构架。它表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架，包括：(1) 纵向的层级结构(层级制)，这种结构具有强制性的法规，明确的分工与责任，稳固而有序的上下级制度和层级制原则。(2)横向的部门结构，这种结构主要来自于行政管理活动所需要的专业化分工。 2、行政权力的动态结构。是指由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。动态结构离不开静态结构的框架，但更能体现行政权力的实际内容：(1)行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向，呈现出自上而下的方向，其轨道呈伞状放