社科基金成果专刊2015年第1期-江苏宣传工作动态.docVIP

江苏宣传工作动态 社科基金成果专刊 第1期 中共江苏省委宣传部 2015年1月31日 推进江苏文化产业政策法治化的对策建议 摘要：承担的省社科基金项目“研究”30%左右增幅，高于GDP和服务业增速；2013年全省文化产业增加值达到2330亿元，占GDP的比重为4.3%。然而，相较于全省的经济总量，我省文化产业对国民经济的贡献仍然偏低，且落后于京、沪、粤等省市。这主要与我省在文化产业政策及其执行情况的推进力度上还存在着诸多问题有关。 1.政府与市场关系有待厘清。政府和市场是推动文化产业发展的“两只手”，根据侧重点的不同，文化产业的发展思路可以分为政府主导和市场主导两种模式。近些年的发展状况表明，政府主导模式在我省文化产业发展初期是有效的，但从长远来看，这一模式也存在深刻的隐忧。以动漫产业为例，近年来我省投入了大量资金扶持动漫产业发展，一大批动漫企业和产业园区也随之涌现，但在繁荣的表象背后，多数企业缺乏创意能力，其实际产出自然也不乐观，具有市场竞争力和观众喜闻乐见的优秀作品更是罕见，甚至有些企业的设立只是为了领取政策补贴。因而，对于江苏文化产业发展来说，目前的关键在于如何通过市场机制调动文化企业的创造性和市场活力。 2.软硬件配套重视程度失衡。目前，我省文化产业发展存在着严重的软—硬件失衡局面。这主要表现在：一些市县在政策执行过程中比较重视有形的、可见的文化产业园区以及各种形象工程的建设，对于文化产业发展所依赖的人力资源、文化创意、研发资金和知识产权保护等软性配套体系，则重视不够，这严重制约了我省文化产业的可持续发展。据调查，目前全省建成和在建的文化产业园区虽然超过200家，但很多园区除了租金和税收优惠外，并没有针对文化产业的软性配套体系，这就给招商引资和集群发展带来了较大的困难，导致全省90%以上的产业园区仍处于亏损和招商状态。因而，对于江苏文化产业发展来说，今后文化产业政策的推进取向应当侧重于向文化企业提供完备的软性配套体系和创造良好的市场运行环境。 3.产业政策不规范问题凸显。近年来，江苏文化产业的快速发展虽得益于产业政策执行力度的不断加强，但也存在诸多问题。如，一些地方习惯于从本地区和本部门利益出发，在产业政策执行中只做表面文章，另有部分政策执行者也把主要精力放在任内的短期目标上，这不仅会影响文化产业政策的长远效果，而且也会导致大量文化资源的重复建设和盲目浪费。还有些地区的政策执行措施不配套、不协调、不完备、不及时，甚至对政策内容进行选择性执行，如在执行税收优惠政策时，有些税务部门对文化企业的营业额和所得税额采取“估价制”，这往往会导致文化企业的这两项税额存在被高估的风险。此外，产业政策执行中的异化现象也时有发生，如在产业园区建设中，有些地方以建设文化产业园区为名，大肆“圈地”搞房地产开发。诸如此类，都会影响文化产业政策的实施效果。 4.执行中缺乏责任约束机制。纵观我省近些年所颁布的与文化产业有关的政策文件，可以发现其中极少涉及责任约束机制。一旦缺乏责任约束机制，文化产业政策的执行力将大打折扣。通过调研也发现，有些地方政府对文化产业税收优惠政策的理解存在差异或曲解，由此导致个别地区随意降低优惠幅度或任意减小优惠范围，以此造成文化产业政策执行中的区域不平衡和经营主体的差别化待遇。这主要表现为：当受影响的企业就此质询政策执行部门行政不作为或乱作为时，往往找不到责任约束机制及其法律依据，最终只能无功而返。更为严重的问题是，由于缺乏责任约束机制，实践中还容易诱发政策执行者的道德风险、寻租甚至被利益集团俘获等机会主义行为。 二、推进江苏文化产业政策的法治化建议 江苏作为法治建设的积极推进者，在国家尚未制定文化产业立法的情况下，积极推进地方立法，不仅能为中央立法探索经验，而且也能为我省率先实现地方法治提供契机。对此，需要着重加强以下几个方面的工作： 1.通过文化产业立法，合理界定政府与市场的边界。在文化产业发展中，要正确处理好“政府”和“市场”之间的关系，必须走法治化的道路，为此需要加快推进《江苏省文化产业促进条例》的立法进程。对于该条例，首先应通过授权性立法明确界定政府职责、划分政府各部门在文化产业领域的管理范围和审批权限，并按照政府引导、市场主导、企业主体的产业发展思路，明确政府的宏观调控、市场监管和公共服务等职能，并强调政府只有在市场失灵和无法发挥作用的前提下，才能有选择地扮演辅助市场和弥补市场的角色。可以说，明确界定政府职能权限的最终目的，是旨在建立现代文化市场体系，这不仅因为市场机制是文化产业可持续发展的根本，而且根据十八届三中全会的《决定》，“建立健全现代文化市场体系”的核心正是要处理好“政府与市场的关系”，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。然而，无论是政府职能的转变还