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集体土地入市探索：政府逐步退出主导地位 本文见《财经》杂志2011年第01期 出版日期2011年01月03日 　　成都在城乡建设用地增减挂钩的政策区间内，探索多种形式的农村集体建设用地直接入市的方式，并寻求在此过程中政府逐步退出主导地位 　　《财经》实习记者 潘国建 　　2010年12月17日，成都酝酿多时的 “地票”——建设用地指标首次竞拍。竞拍过程激烈，成交价也远超政府制定的最低起拍价。借此交易，竞拍者得到参加城市建设用地招、拍、挂的资格。竞拍资金则直接用于农村的土地综合整治。 　　这表明，成都市开始在城乡建设用地增减挂钩(下称增减挂钩)的大盘子下，把建设用地指标定价权交给市场，而竞拍资金直接“入农”则意味着政府正从农村土地综合整治项目逐步退出。 　　目前，除却中央圈定的试点地区外，城乡建设用地之间无法实现“互联互通”，农村建设用地的流转亦只能在“集体”范畴内进行。曾在东部和南部经济发达省份涌现出的形式多样的集体入市，如所入之“市”暗指城市建设用地市场，则这些做法基本属于非法。 　　中共十七届三中全会明确将逐步缩小征地范围。业内人士指出，多年实践经验表明，此政策实现的前提是逐步扩大城乡建设用地增减挂钩的空间，从而为集体建设用地入市打开一条通道。 　　作为统筹城乡试验区，成都一直在增减挂钩的政策区间内，探索集体建设用地直接入市多种形式。建设用地指标拍卖、联建、蛟龙工业港等集体土地入市的样本，即在此间出现。 　　受增减挂钩指标有限、土地用途、规划等法律政策限制，上述样本尚未在更大范围内复制。但其出现并得以“存活”，呈现了城乡建设用地资源更合理配置，以及在此过程中让农民更多分享级差地租收益的可能性路径。 　　用地指标拍卖：先入市，再落地 　　成都是全国首批试点增减挂钩政策的城市。增减挂钩的直接效果是，将农村利用不充分的建设用地复垦为耕地，再把由此产生的建设用地指标用于城镇建设。这也是实现集体建设用地指标拍卖的前提。 　　汶川地震之后，成都获得灾后重建的特殊政策——增减指标可跨区县挂钩。2008年8月7日，国土资源部、四川省、成都市三方签订协议，成都下辖的都江堰市、彭州市、崇州市、邛崃市、大邑县五市县节约的建设用地，可由成都市国土局以每亩15万元的价格收购储备。在此后三年时间内，每亩15万元的价格成为政府收储的标准。此后，成都增减挂钩项目迅速放量增长。截至目前，全市累计完成土地整理与增减挂钩项目192个，新增耕地24万亩。 　　但是，指标价格虽一路上扬，价格仍是由政府及其土地主管部门主导制定，且指标交易主要在各县区国土局之间进行。市场中物价变动、土地出让金上涨等因素未能及时反映到价格中。 　　此外，成都实施的土地综合整治和增减挂钩，在实际操作中均由各县市先行垫资，部分财力不足的县市面临巨大资金压力。 　　为缓解压力，成都尝试引入社会资本用于土地综合整治项目，并酝酿类似重庆的“地票”制度。 　　与此相配套，2010年6月，成都市政府发布旨在将指标定价权交与市场的相关文件。按照成都市的制度设计，今后国有经营性建设用地的使用者必须先获取建设用地指标，方式是通过农村土地综合整治直接获取或在成都农村产权交易所(下称农交所)购买相应面积的集体建设用地指标。 　　成都农交所所长廖彦淞表示，拍卖是为政府逐步退出建设用地指标交易、进而退出征地环节摸索经验。新政推出后，成都拿出两个土地综合整治项目“试水”，政府只制定最低起拍价，指标拍卖所得将全部用于项目区的安置房、基础设施、土地复垦等投入。 　　2010年8月12日，试水的农村土地综合整治项目在成都农交所挂牌拍卖，预计产生建设用地指标819.85亩。项目挂牌价格为每亩15万元。通过电子竞拍，国资性质的成都市兴城投资有限公司最终以每亩15.2万元、总价1.246亿元拍下综合整治项目，这家公司亦获得预计产生的全部建设用地指标。 　　此次拍卖颇具试验性质，各方亦持观望态度，仅有两家参加竞拍。经过三次叫价，最后，每亩的拍卖价格只高于起始价2000元，整个过程不超过5分钟。 　　项目区内的三和村村主任何文辉亲历了拍卖现场。他认为，拍卖虽然成功，价格却不理想，“但这毕竟是市场决定的。”依据该村拍卖指标的总价款，除基础设施、土地复垦、农田整理外，搬迁农民可以获得人均1万元的补偿。 　　位于项目区内的王店村村民唐道全表示，按照这个标准，依靠自身财力只能完成毛坯房的建设，装修费用得另想办法。“如果是人均2.5万元的补偿就基本不用掏建房款了。”唐道全说。 　　据蒲江县国土局副局长潘为华估算，人均补偿款如提高到2.5万元水准，指标拍卖到每亩20万元左右就够了。相较于此前的土地综合整治项目拍卖的“冷清”，四个月之后，进行的建设用地指标正式拍卖已出现了热闹局面。 　　热闹局面的出现与指标获取渠道的日益收窄直接相关。2010年