中国食盐业专营垄断之变异危害及其纠补.docVIP

中国食盐业专营垄断之变异、危害及其纠补 孙晋 武汉大学法学院 副教授 , 范舟 　 　　关键词: 食盐专营;政策性垄断;食品安全;食盐体制改革 　　内容提要: 我国食盐业实行实质为政策性垄断的专营制度，即国家对食盐实行指令性计划管理，由盐业行政部门主管食盐生产、分配计划及盐业运行的监督和处罚，盐业公司只负责食盐批发。然而现实中由于立法缺漏、行政权力不当让与而导致盐业公司合法垄断的变异，带来了权力寻租和食盐安全隐患等种种弊端。本文对盐业公司专营性质及垄断力扩张的成因进行了分析，并对完善食盐专营制度从食盐体制改革引入竞争和完善食盐立法两个角度提出了具体建议。 　　一、我国食盐专营本原分析：政策性垄断 　　在我国，食盐业与烟草行业一样一直实行专营制度。所谓“专营”，是指某种产品的市场销售是由政府指定的唯一厂商来执行，其他厂商不得介入的市场格局。今天人们更多的使用“国家垄断”或“合法垄断”来指代“国家专营”。 　　我国食盐专营制度，主要由国务院1990年发布的《盐业管理条例》以及1996年发布的《食盐专营办法》进行规范与调整。《盐业管理条例》规定，国务院盐业行政主管部门主管全国盐业工作，省及省级以下人民政府盐业行政主管部门主管本行政区域内的盐业工作;开发盐资源、开办制盐企业经省级盐业行政主管部门审查同意，报同级政府核准;食盐的批发业务由各级盐业公司统一经营，食盐的零售业务由企业及个人等零售单位负责。由此可以明确，在食盐业制度运行中，存在两类最基本的主体——行政主体和市场主体，行政主体即担负行政职能的政府盐业主管机构，而市场主体则包括盐资源的开发生产企业、负责批发的盐业公司及食盐零售企业或个人。《食盐专营办法》将这一基本制度在食盐运行领域中具体细化，该办法规定，中央盐业行政主管部门的主要职责有：主管全国食盐专营工作，确定食盐定点生产企业，组织实施由国家计划主管部门下达的食盐年度生产计划及分配调拨计划等;地方各级盐业行政主管部门则主要负责地方食盐专营工作，确定食盐定点生产企业、批发企业的合理库存及负责违反规定的行政处罚工作等。该办法还对食盐销售作出具体规定，与《盐业管理条例》中的相关规定相符。根据以上规定，我国食盐专营制度主要表现为：在某一地理范围(通常按行政省区划分)，食盐产品的生产由政府特许的少数几个厂商按政府下达的计划来进行，食盐的销售则只由政府指定的唯一的一家经销商来执行，食盐产品的生产商只能把产品按政府确认的价格卖给政府指定的经销商，而不能直接在市场上进行销售。 　　由此可见，专营的实质是凭借行政权力通过法律正当赋权而形成对某种产品的合法垄断经营。那么垄断在何时或何种条件下合法，何时或何种条件下不合理或违法?这需要对垄断的性质进行具体分析。 　　《布莱克法律辞典》对垄断的解释是：一是指赋予某(些)人或公司的特权或特别优势，这种特权或特别优势表现为从事某种特定商业或贸易、生产某种特定的物品或控制某种特定商品全部供应的排他性权利;一是指一种市场结构形式，在此种市场结构形式中，一家或少数几家企业左右着某项产品或服务的全部销售。前一种垄断是基于某种法定权利而产生的、为法律所允许的垄断即合法垄断;后一种垄断是经济学中的一般意义上的、为反垄断法所反对的垄断。今天人们越来越认识到，“垄断”本是市场的一种结构或状态，就其本身而言，它是一个中性概念(尤其是该垄断结构或状态并非通过损害社会公共利益和消费者利益而形成的，比如国家为了社会公共利益而赋权的垄断经营)，只有当占据垄断状态的市场主体滥用市场优势而实施排除或限制竞争并损害其它市场主体和消费者利益时，该垄断才被认为有违公平竞争的市场秩序和破坏市场资源优化配置而应受到法律规制。那么在各国反垄断立法中为了妥善处理和分别对待这两种不同的垄断，纷纷在反垄断立法中规制非法垄断的同时规定或另行规定对合法垄断的反垄断适用除外制度。 　　在我国，理论界一般认为反垄断法适用除外的情形主要包括两类，一为自然垄断，二为政策性垄断。其中，政策性垄断是指国家基于政策性考虑，对于某些特定行业、特定主体和特定行为的垄断予以法律许可，或法律规定予以鼓励和扶助，或实行国家垄断。通过对我国食盐专营制度本身进行分析，不难得出食盐专营制度形成的垄断属于国家垄断的结论：国家垄断是政策性垄断的一种表现形式，它是指国家基于社会经济总体和长远利益及政治、国防和其他国计民生等方面的政策性考虑，法律规定某些特殊的重要经济领域由国家直接投资经营，并在一定程度上排除非国家资本的进入。国家垄断作为一种特殊的垄断，除了垄断的一般特征外，还有以下三个特点：第一，出于国家利益或社会公益的考虑;第二，国家为投资经营主体;第三，一般有法律规定的明确授权。 　　《食盐专营办法》第一条规定：“为了加强对食盐的管理，保障食盐加碘工作的有效实施，保护公民的身体健康，制定