中国整村推进扶贫工作的总结及评议...docVIP

中国整村推进扶贫工作的总结及评议 常艳　左停 (中国农业大学人文与发展学院　北京　100094) 甘肃农业　2006 年第1 期 摘要:“整村推进”是新阶段为如期实现《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010) 》(简称《纲要》) 目标所采取的一项关键措施。经过几年的实施,大部分地区的扶贫工作有了较大的进展,取得了一定的成效。在既有扶贫成果的基础上,中国扶贫在新时期面临着更严峻的挑战,如期实现《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010 年) 》确定的目标,任务艰巨,时间紧迫。因此在今后的工作中,面对急迫的扶贫形势,我们有必要回顾过去,总结实践中的经验,分析现存的问题。本文介绍了“整村推进”的产生过程以及政策特点,并对整村推进成功的经验以及存在的问题进行了初步的分析、总结。 关键词:整村推进;扶贫;经验总结 一、整村推进产生的背景及本质内容 在全国有针对性的扶贫开发时期(1986～1993) ,计划的实施主要靠有针对性的农村扶贫项目来推进,虽然这种扶贫管理方式存在其优点,但是它同时也存在着“覆盖面比较小,开发建设的内容比较单一、效益低下,难以直接瞄准穷人”等突出的一些问题。在八七扶贫攻坚计划后期,扶贫开发逐渐开始重视到村到户的扶贫,而在《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010 年) 》中,这一思想得以进一步的重视和强调:纲要的实施以“参与式村级扶贫规划”为基础,并指出扶贫要到村到户(王国良,2003) ,但是在纲要的实施过程中,到村到户的方式也逐渐表现出了其局限性:项目选择过多地考虑短、平、快项目,弱化了基础设施建设因而解决温饱不稳定;项目分散,造成资金分散等等。而且纲要的实施是以村级扶贫规划为基础,贫困村要解决的问题很多,但是扶贫资源有限,因此,实践中逐渐摸索出一套新的途径:发挥“项目管理”和“到村到户”这两种管理方式的优点,采取“集中资源,分期分批重点解决贫困问题”的工作方式。国务院扶贫办对这种做法进行了总结、提升,并称之为“整村推进”扶贫规划。因此“, 整村推进”的扶贫方式是在实践中总结出来,并经过提炼总结的实施村级扶贫规划的主要措施,它结合了以前扶贫开发的经验,综合了以前几种扶贫方式的优点,反映了中国扶贫开发工作的总趋势和大方向,是一种综合的、有效的扶贫方式,是新的扶贫形势下应运而生的一项政策措施。 “整村推进”来源于实践,目前仍没有一个准确的定义,但是各地的扶贫工作中都有一套约定俗成的做法,既有的文献对“整村推进”内涵的解释虽然不尽相同,但是,一般而言,整村推进至少包含这样几层含义: (1) 以参与式规划为基础。实施整村推进,规划是前提,是基础,因此扶贫工作首先需要根据具体情况,分析致贫原因,并编制村级扶贫规划; (2) 集中资金,分期分批地解决贫困村的贫困问题。由于在贫困村导致贫困的问题有很多,需要在1～2 年内优先对重点村进行较大规模的扶持,改变过去扶贫资金“撒胡椒面”的做法; (3) 二是综合开发。不仅开发自然资源,而且主张劳动力培训,开发人力资源;不仅建设基础设施,而且建设支柱产业,比以往实施单个扶贫项目更具有综合效益; (4) 可持续发展。整村推进的实施尽可能地促使贫困人口的参与,建立贫困乡村、贫困群众自我组织、自我发展的能力,希望在项目撤出以后形成可持续的发展机制。总而言之,整村推进是对以前几个阶段中国扶贫经验的总结和提升:以村为基本的瞄准单位,采用更多参与式扶贫方式,以人为本、捆绑资源、采取综合的扶贫手段,这些都符合扶贫发展的原则和理念,意味着中国扶贫在将来会有更好的发展。 二、整村推进的主要特点及经验 综观全国,大部分地区的扶贫工作有了较大的进展,取得了一定的成效。截至2004 年年底,中国已经有5 万多个村启动了整村推进扶贫规划,以后将扩展到1418 万个村,覆盖80 %农村贫困人口;同时还将在河南、湖北等11 个省市开展对1300 多万贫困人口剩余劳动力的转移培训,另外还通过贷款、贴息等政策,逐步扶持2100 多家国家和省级龙头企业参与引导贫困地区的脱贫致富。与有针对性的扶贫开发(1986～1993)和八七扶贫攻坚阶段(1994～2000) 相比,整村推进的扶贫方式表现出了一些新的特点和性状,在实践过程中也有一些经验可循,文章的这部分主要针对这方面的内容加以阐释。 (一) 整村推进能够更好地瞄准扶贫对象。在这个阶段,纲要对扶贫工作重点县进行了调整,除了592 个贫困县以外,新的规划又增加了非国定贫困县里的14. 8 万个贫困村。据分析,90 年代,中国的农村贫困人口规模缩小并进一步集中到西部地区,但贫困人口在西部地区的分布却越来越分散于贫困村而非集中于贫困县(李周等,2004) 。另外,根据国家统计局的贫困标准,中国的农村贫困发生率到2002 年已经下降到3 %