走大城市路线.docVIP

走大城市路线在市场调节的基础上搞好区域布局规划和城市规划，并消除逆市场的政策倾斜 王小鲁 本文来源于《中国改革》 2010年第10期 出版日期2010年10月01日 ????? 近一时期，“重点发展中小城市和小城镇”似乎已成为未来政策考虑的一个重要部分。各地政府在住房和城乡建设部的要求下，目前正紧锣密鼓地制定“完善中小城市基础设施”的“十二五规划”。但是，对这一政策的经济合理性，需要慎重考虑。 “限制大城市”不成功 　　中国在上世纪80年代实行了“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的政策，放宽了对城市发展和对要素自由流动的限制。与改革前城乡隔绝的政策相比，这是一个很大的进步。 　　但是，这个政策也有明显缺失。关键在于沿袭了限制大城市发展的传统思路，以小城镇发展代替大城市发展。实行的结果，导致了1978年至1998年20年期间城市化发展不均衡，中小城市和小城镇数量迅速增加，而大城市数量偏少、发展滞后。 　　根据国家统计局的有关统计，这20年间，50万人以下的中小城市从153座增加到583座，增加了2.8倍；小城镇从2000多个剧增到18000个，增加了六七倍；而超过50万人的大城市仅从40座增至85座，只增加了1倍。 　　中小城市的发展尽管也为农村人口向城市和非农产业转移提供了条件，但是，由于城市规模过小，缺乏规模经济效应，降低了资源配置效率。在此期间，中国小城镇数量大量增加，单个镇的平均规模却从4万人下降到不足9000人。 　　这说明，镇的数量增加，主要是撤乡建镇的行政建制改变的结果，而不是人口向小城镇自然集中的结果。名称变了，城市化并没有实质性进展。由于许多小城镇缺乏吸引力和自身发展动力，一些小城镇建设投资也没有得到相应回报，导致资金和土地资源的浪费。 　　限制政策导致城市规模过小、大城市过少，对经济发展是不利的。国际经济学界对此有一致认识。世界银行专家印德尔米特·吉尔、霍米·卡拉斯、著名城市经济学家亨德森及其同事、以及诺贝尔经济学奖获得者斯宾塞、罗默等人在2006年以来发表的报告，都认为中国单个城市的平均规模，即使在近几年也仍然低于正常水平，因而降低了经济效率。 　　进入21世纪后，中国的城市化政策调整为“大中小城市和小城镇协调发展”，大城市发展加速，整体城市化速度也进一步加快。1998年-2008年的十年期间，城市化率上升了12个百分点，年均提高1.24个百分点；而此前的20年（1978年-1998年），年均只提高0.77个百分点。 　　这说明，前一时期向小城市和小城镇倾斜的城市化政策，仍在一定程度上抑制了城市化发展速度。一旦限制政策放开，人口和资源自然更多地流向效率更高的大城市。 　　这警告我们，中国当前在制定城市化政策上，一定要吸取以前的经验教训，避免重走曾经走过的弯路。 发展大城市很重要 　　城市化是所有国家发展过程中的必经之路。绝大多数发达国家都经历了大城市主导城市化发展的过程，而且都会形成一个或几个经济和人口核心区或大都市圈。近年来，这一趋势还在持续。2005年，美国43%的人口、日本48%的人口居住在100万人以上的大城市，与1990年相比，都提高了2个百分点，澳大利亚该比例更是高达60%。 　　人口和经济活动自然向大城市集中，动因在于城市具有规模收益（或称聚集效应）。这来自人口和产业集中导致的市场规模扩大、运输成本节约，土地更有效利用、产业配套能力增强、基础设施和生产生活服务设施的完善，以及技术、知识、信息传递、人力资本的溢出效应。 　　在大城市中，市场机制会导致对生产要素的更高回报，进一步吸引产业和人口向大城市集中，导致更高的生产率，实现资源优化配置。因此，在经济发展中，大城市及以大城市为核心的城市群，往往成为引领发展的核心力量和产业聚集中心。 　　11年前，我们曾使用中国666个城市的数据做过计量经济学分析（王小鲁、夏小林，1999年《经济研究》），发现不同规模的城市具有不同程度的聚集效应和外部成本。处在一个广泛规模区间的绝大部分城市，其聚集效应能够抵消人口和产业集中带来的交通、居住、环境等外部成本，具有正的净规模收益（或净聚集效应）。其中，规模在100万-400万人的大城市，净规模收益最高，达到城市GDP的17%-19%；在超过这个规模区间后逐渐递减。而规模小于10万人的城市，无法发现净规模收益。最终结论是，中国城市的平均规模过小，大城市发展不足。 　　2006年，两位美国城市经济学家（Au and Henderson）同样使用计量经济学方法和中国数据，得到了类似的结论。他们发现，城市的净聚集效应首先随着城市规模上升而急剧上升，达到峰值后缓慢下降。他们还发现，中国城市的最优人口规模大致在250万—380万人之间。他们也得出“中国城市平均规模过小”的结论。Henderson还据此估