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宏观政策效益评估：绩效审计的延伸与扩展——基于“免疫系统”理论的分析 夏敏（审计署广州特派办） 【时间:2009年12月08日】　【来源:夏敏（审计署广州特派办）】　【字号：大 中 小】 　　自阿瑟.肯特1948 年在美国《内部审计师》杂志发表《经营审计》一文至今的50 多年里,一些国际组织、国家审计机关和学者,从不同角度将绩效审计称之为“业务审计”、“业绩审计”、“管理审计”、“货币价值审计”、“综合审计”、“经济审计”、“效率审计”、“效果审计”、“制度审计”、“经营审计”、“3E 审计”、“衡工量值审计”、“经济效益审计”、“社会效益审计”等等（刘家义，2004）。上述归纳表述虽然各异,但国外学者、机构大多强调的是“3E”即经济性、效率性和效果性,我国学者大多强调的是“经济效益”即资金使用效益。　　虽然已有一些学者指出，绩效审计应当关注宏观效益（张立民，2005；吕培俭和罗进新，2005），应关注对政府绩效的评估（温美琴和胡贵安，2007）。但我国绩效审计主要还是侧重于对财政财务资金使用效益的审查和监督（雷达，2004）。对于政府公共部门的绩效审计, 目前尚没有一个全国性的法律规范, 既没有绩效审计方面的指标评价标准, 也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件。1994年《审计法》第二条第三款只是原则性地规定审计机关对“ 财政收支或者财务收支的真实、合法和效益, 依法进行审计监督” , 在2006年修订时仅在第一条中增加“ 提高财政资金使用效益”的提法, 但绩效审计的法律授权实属不够充分（温美琴和胡贵安，2007）。　　本文基于国家审计的“免疫系统”理论，我们认为绩效审计不仅仅要关注财政财务资金使用效益，绩效审计必须扩展与延伸到对宏观政策的效益评估。具体来说，本文主要分析研究以下几个问题：（1）为什么绩效审计必须延伸、扩展到针对宏观政策的效益评估；（2）对宏观政策进行绩效审计与效益评估的作用；（3）如何对宏观政策进行绩效审计与效益评估。　　一、效益审计必须关注宏观政策的绩效审计与效益评估　　审计的本质就是“免疫”，审计机关作为一个“免疫系统”，应当具有预防、揭示、抵御经济运行中的各种矛盾和各种病害的功能（刘家义，2008）。审计要发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，这是因为审计监督是一个国家政治制度不可缺少的组成部分，它既是民主法治的产物，也是推进民主法治的重要手段，是维护国家经济安全的重要工具。基于“免疫系统”理论，我们认为，效益审计必须关注宏观政策的效益评估，这是因为：　　（1）?更好地了解、评估、预测经济运行中存在的缺陷、问题与风险　　作为经济系统的“免疫系统”，国家审计应当尽快了解、评估、预测经济运行中存在的缺陷、问题与风险，才有可能真正意义上成为经济运行的“免疫系统”，从而健全制度，保护国家经济安全。　　那么审计应如何尽快了解、评估、预测经济运行中存在的缺陷、问题与风险呢？经济运行中存在的缺陷、问题与风险，可能是潜伏在微观层面的，微观层面的诸多问题共同构成了经济运行的缺陷、问题与风险。这些微观层面的问题包括官员的腐败，某些政府部门和监管部门效益与效率的低下，企业效率的低下等等。这就要求国家审计加强对领导干部的经济责任审计，加强对某些项目、某些单位的效益审计。经济运行中存在的缺陷、问题与风险，更有可能潜伏在宏观层面，这就要求审计机关更应当从宏观层面，去了解、评估、预测经济运行中存在的缺陷、问题与风险，真正发挥“免疫系统”的功能。　　例如，随着金融风暴席卷全球，金融风暴对我国经济发展也带来了很大的影响和冲击。在这种背景下，党中央、国务院果断决策，采取有力措施，提出了“保增长、扩内需、调结构、重民生”的宏观政策目标，以及一系列相应的措施，明确今年经济工作的首要任务是保持经济平稳较快发展。在这种背景下，审计机关要发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，就必须以维护人民群众的根本利益为目标，以维护国家经济安全、保障国家利益、推进民主法治、促进经济社会全面协调可持续发展作为首要任务。具体来说，就是要加大查处重大违法违规和经济犯罪问题的力度，促进反腐倡廉建设，强化对权力的监督和制约；在此基础上，加强对宏观政策的绩效审计与效益评估，促进提高政府绩效管理水平提高，更好地维护人民群众的根本利益。我们认为，唯有加强对宏观政策的绩效审计与效益评估，才能更好地维护国家经济安全、保障国家利益，更好地维护人民群众的根本利益。这是因为宏观政策的执行效果、效益，直接影响经济系统的运行状况，直接影响了广大人民的利益；宏观政策的执行效果、效益直接影响到国家经济安全 。　　（2）?“突出重点”是“免疫系统”应对风险的一种策略和方法　　“突出重点”是审计工作的重要原则，也是国家审计作为“免疫系统”应对