土地立法理念追求与制度构建.docVIP

土地立法的理念追求与制度构建 陈俊 华东政法学院 教授 　　关键词: 土地立法/理念/制度 　　内容提要: 土地资源是我国经济社会发展的战略资源。通过有序规范土地资源开发、利用的科学立法，依法保障和推进国家的整体发展，渐成各方共识。为此，需要从理念追求和制度构建上，对我国今后的土地立法作出探讨：从土地及土地立法之于经济和社会发展、以人为本、切实保护耕地和合理利用土地、塑造政府服务等具体事项上，构建制度，完善立法保障。 　　一、土地及土地立法之于我国的经济和社会发展 　　在新世纪，在全面建设小康社会的历史进程中，土地资源已经愈发成为我国全局和区域经济发展不可替代的重要资源。肩负时代使命的土地立法，需要服务于和用之于推进经济和社会的整体发展。特别是，随着社会的变迁和发展，土地资源利用、开发中的种种弊端和新兴事项，都需要纳入制度层面的规范特别是立法上的保障，以利我国的经济和社会发展。 　　首先，我国土地利用、开发中的新兴事项，不断地对立法保障提出了内在需求。 　　从全局发展上看，随着CEPA的实施，我国内地特别是南部沿海的土地资源日渐成为资本转移的一大引力。比如，在现阶段，珠海的房地产价格和劳动力价格都远低于港澳，成为强力吸引区外资本流入的动因。港澳历经一个多世纪的开发，土地资源有限，珠海等毗邻地区的土地资源，成为可供开发、利用的利好选择。而港珠澳大桥的动工和兴建，更加拉近了珠海与港澳特别是与香港的距离，更多的海内外人士将到珠海等地定居、投资、就业，内地土地资源的作用甚为突出，价值也明显提升，直接助益了珠三角区域的战略发展。 　　伴随CEPA的实施，区域间合作的一个典型便是全国首个跨境工业区——珠澳跨境工业区的兴建。珠澳跨境工业区分澳门园区和珠海园区，两区之间开设专门口岸通道连接两个园区。此一合作的意义在于：“设珠澳跨境工业区，将强化澳门作为联系国际市场‘桥梁’与窗口和珠海作为制造业腹地的作用，并对今后两地基建、旅游、流通、科技文化等方面的合作打下良好基础。设立跨境工业区，可拓展澳门产业的发展空间，有利于澳门本地工业企业就近迁移和跨境合作;可充分利用珠海土地价格较低、劳动力资源丰富优势，降低成本，增强‘澳门制造’产品的竞争力。” [1] 　　随着改革开放和市场经济的纵深发展，珠三角等地乃至整个国家的土地资源，正成为一种现实的或潜在性的战略竞争资源，其内在价值，需要借助于有法可依的制度平台，使之得到更为合理和更加有效地利用。譬如，随着CEPA的实施，珠澳跨境工业区的兴建，涉土地事项立法制度的保障日显迫切。为此，《国务院办公厅关于澳门租用珠海土地兴建新边检楼有关问题的复函》(二00二年三月二十一日)明确指出：“一、原则同意‘珠海市国有土地租赁合同书’的内容，请在国务院港澳办指导下，受权珠海市人民政府据此于与澳门特别行政区政府商谈并签署土地租赁合同。二、同意在土地租赁合同中规定租赁年期为50年。合同期满后，澳门特别行政区政府如不改变土地用途，可按合同规定的条件予以续签。”以之为例，理解该《复函》的政策精神，创设有利跨境土地开发利用的立法制度，已是区域经济乃至全局经济发展的时代需求。 　　当前，我国土地立法的战略价值，还在于：现存的诸多土地管理弊端，需要通过及时、合理、有效的制度创设来加以完善。比如，决策体制不规范、决策机构不健全、土地管理粗放、用地无计划、土地出让总规模过大、占地不合理，土地利用率不高，等等，造成了土地资源的浪费。个中原因，主要是土地管理没有完全纳入规范化、法制化之轨道。 　　从典型的情况看，从20世纪90年代初的各类开发区大片圈地开始，所出现的开发项目日渐增多，基本农田不断减少，市镇建设高潮不减，撤乡建镇、撤县设市、扩镇并镇等等热潮，很少是自觉纳入制度的规范之中的。同时，很多圈地行为又是无法可依的。有的行为虽然没有抵触现行法的规定，却是利用现行法的疏漏来谋求不当利益的。这些自觉不自觉侵犯农民等主体合法利益的现象，很大程度上，与相关立法的滞后，直接相关。因此，此类弊端，需要通过立法上的建章立制，及时应对，有效防范，加强调控，促进发展。 　　二、以人为本的立法理念追求和制度构建 　　中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议于2003年10月14日通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。”这一原则指引，实际上就为以人为本的土地立法理念追求和制度构建，提供了政策背景和大政方针依据。 　　十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，明确肯定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”相较之下，修改之前的宪法