建立城乡规划督察员制度的探索与研究.pdfVIP

516 2 我国城乡规划督察员制度的建立和完善 在城市化快速发展的背景下，鉴于城市规划行政管理机制尚不完善，针对城市建设中出现的问题以及保护历史 和自然资源，引导城市有序、合理发展的需要，建设部自2002年就开始酝酿城乡规划督察员制度，并于2003年在贵 州、四川两省试行城乡规划督察员的试点工作。四川省在试点工作中建立了相应的督察员制度，深化了具体的督察 方法，在贯彻国家和省政府的有关政策、保证规划有效实施以及保护历史文化和自然资源等方面取得了重大成效， 其制度和具体方法在实践的过程中不断得到完善，为全面推广城乡规划督察员制度提供了丰富和宝贵的经验xxxvi 。 2006年初，建设部稽查办公室委托深圳市规划局承担《建设部派驻城乡规划督察员试行办法及其配套政策研究》 的课题，在深圳市规划局的组织下，中国城市规划设计研究院和同济大学共同参与了该课题的研究。在总结国内外 城乡规划督察员制度和实践的基础上，重点考察了四川省城乡规划督察员制度的实施情况，总结了四川省试点工作 中的经验和教训。课题组根据《建设部关于建立派驻城市规划督察员制度的指导意见》（建规[2005]81号）的精神， 从制度设计的角度进行了深入的研究，并在此基础上完成了《建设部派驻城乡规划督察员试行办法》的草案，以及 有关督察员工作细则、工作程序和遴选办法等配套政策的草案xxxvii 。 2006年9月建设部首批城乡规划督察员分别赴南京、杭州、西安、郑州、昆明、桂林六个试点城市赴任，标志着 我国城乡规划督察员制度建设进入了一个新的阶段xxxviii 。 3 城乡规划督察员制度的基本框架 根据上述对我国城市规划实施过程中问题的分析，我们认为，建立规划督察员制度的基本目标就是强化中央政 府对地方城乡规划从编制到实施过程的层级监督，建立快速反馈和及时处置的督察机制，及时预警和发现城乡规划 中的违法违规行为，避免和减少违法规划和违法建设带来的消极影响和经济损失，保护不可再生资源，使国家的相 关政策和政令能够得到全面的贯彻执行，同时推动地方政府在城乡规划决策方面的科学化和民主化。 要实现上述目标，需要建立一套制度完善、程序合理的城乡规划督察员制度。根据《建设部关于建立派驻城乡 规划督察员制度的指导意见（建规[2005]81号）》，督察员工作的核心内容就是，“通过上级政府向下一级政府派出城 乡规划督察员，依据国家有关城乡规划的法律、法规、部门规章和相关政策，以及经过批准的规划、国家强制性标 准，对城乡规划的编制、审批、实施管理工作进行事前和事中的监督，及时发现、制止和查处违法违规行为，保证 城乡规划和有关法律法规的有效实施。” xxxix根据这一指导思想，我们在设计城乡规划督察员制度时，主要考虑 解决以下核心问题，并由此建构督察员制度的总体框架。 3.1 督察什么？ 督察员督察什么，也就是督察员的核心职能是什么，与督察员的派驻主体及其在城乡规划领域的监管职权紧密 相关。以建设部派驻的督察员为例，其派驻主体是建设部，其工作核心应该是围绕建设部对地方政府实施城乡规划 监管的职能。因此，督察员的督察事项、督察范围，督察方式、甚至督察员的权力和责任等等问题都与建设部与地 方政府在城乡规划领域的事权划分紧密相关。 建设部代表中央政府监管部分城乡规划，由建设部派出的督察员，其督察依据主要是国务院批复的建设部在城 乡规划领域的执行、管理和监督职权，其工作核心应该是中央政府部门对地方政府实施由中央政府决定事项的监管。 根据中央、地方政府事权划分以及建设部的职权范围，建设部负责国务院交办的城市总体规划和省域城镇体系规划 的审查报批工作，另外还承担对国家历史文化名城、国家重点风景名胜区及其规划相关的审查报批和保护监督工作 xl 。因此建设部派驻的督察员，其督察事项主要围绕上述三项规划的编制、审批和实施。而各层次城乡规划和重点 建设项目的选址由于是实施城市总体规划的手段，也属于督察员督察的事项范围以内。由于有督察员督察事项的限 定，建设部督察员的督察范围也确定为城市总体规划由国务院审批的城市，国家历史文化名城以及国家重点风景名 胜区。 3.2 督察谁？ 一般来说，地方城乡规划主管部门是城市规划行政管理的实务部门，但实际上城乡规划的编制和实施不仅仅只 是规划局在发挥作用，还涉及到城市政府的其他部门，可以说城市政府甚至是市领导的行政行为和决策才对城乡规 划的编制和实施发挥着关键性的影响。如果仅仅只将规划督察员的监督对象设定为地方城乡规划行政主管部门，而 1888