第一部分：为什么要探讨“两规”衔接？ .docVIP

第一部分：为什么要探讨“两规”衔接？ 　　大城市城乡交错带是土地资源利用方式变化最为活跃的区域，由农用转为建设所用是其主要的变化趋势。城市规划与土地利用总体规划在这里实现有机衔接，是保障区域科学合理用地的有效途径。本文以北京市顺义区为例，提出首先应对区域空间进行圈层划分以针对不同类型地区实施相应的衔接对策；此外要充分发挥城市规划与土地利用规划相关理论思想的优势，探索如耕地替代城市绿化隔离带等途径以使同一空间上两项规划的目标同时实现。? 第二部分：研究“两规”衔接的背景 　　土地是人类最为重要的生产要素之一，是实现经济社会可持续发展的首要保障。尽管我国幅员辽阔，但土地仍是十分稀缺的资源，因此“珍惜和合理利用每一寸土地”是我国的一项基本国策，也表明了人民生计对于土地利用的完全依赖性。针对典型“人多地少”的资源国情特征，科学合理地编制规划，引导土地利用在符合其生态禀赋特质的基础上实现效益的不断提高，是确保“一要吃饭，二要发展”的根本途径。 　　现阶段，我国在国民经济规划的指导下最重要两项空间发展规划是城市总体规划与土地利用总体规划（下文简称“两规”）。前者是指在一定时期内对城市发展的计划和各项建设的综合部署，是城市各项建设工程和管理的依据；后者是对一定区域未来土地利用在时空上做出的超前性计划和安排。国家发改委、建设部和国土资源部对国家空间战略发展规划“三权分立”的状况由来已久，随着近年来城市化工业化进程的快速推进，“两规”编制之间矛盾和冲突尤为凸显。许多学者对此做了深入的研究，得出“两规”不协调是由于法律层面、体系层面、技术层面和方法层面等多种因素综合作用的结果。 　　城市规划指导城市建设，土地利用总体规划指导土地利用，与此同时，城市建设离不开土地利用，土地利用也不能脱离城市建设，两者在空间规划用途上的统一、管理对象上的交叉使得必须进行充分的衔接。 第三部分：“两规”存在的差异分析 　　尽管“两规”编制都有国家相关的法律作为依据，也同为各级人民政府负责组织领导、实行分级审批制度，但其在编制组织方式、工作背景、内容及发展趋势之间的差异却不容忽视，更是衔接困难的症结所在。 　　1、规划编制的行政主管部门不同 　　我国由建设部门负责城市规划、由国土资源部门负责土地利用规划。虽然国务院对这两个同级行政管理部门的职责进行了明确的分工，但在实际工作当中，二者又存在着职能的交叉。建设部门和国土资源部门从各自利益出发，在用地功能布局、用地规模等关系重大的原则性问题上缺乏交流和支持。这直接导致了两规成果脱节甚至冲突的现象，在实施的过程中也出现所谓“两层皮”的困境。 　　2、规划内涵、目标、任务不同 　　城市规划旨在一个时期内国家和社会发展的目标下，确定城市的建设目标和空间规模，其任务是要统筹协调好城市中各类用地和资源，促进城市健康发展，同时，兼顾耕地保护。而土地利用规划则是对一个区域内所有土地资源利用配置的计划和安排，从保护耕地和确保粮食安全及土地生态系统可持续发展出发，开发、利用、整理、复垦和保护土地资源，优化土地结构、统筹安排各类用地，促进全社会经济的稳定协调发展。 　　3、规划的成熟度不同 　　“两规”对比而言，我国现代的城市规划起步较早，可以追溯到上世纪50年代，直至1989年12月《中华人民共和国城市规划法》的颁布实施，使城市规划编制工作从人才培养、队伍建设和理论实践等角度全面进入新的时期。而土地利用规划工作的正式启动是1988年开始的，尽管随着工作的推进，相继出台了《土地利用总体规划编制审批暂行办法》、《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》，以及新《中华人民共和国土地管理法》中增加了“土地利用总体规划”一章，但目前尚未颁布《土地规划法》。致使土地利用总体规划工作的成熟度和权威性得不到应有认可。 　　4、规划用地的分类及控制性指标不同 　　“两规”对用地分类标准及控制性指标存在明显差异。城市规划采用建设部1991年施行的国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90），城市用地分为10个一级类、46个二级地类、73个三级地类。而土地利用规划采用的土地利用分类是依据国土资源部2001年下发的《关于印发试行土地分类的通知》（国土资发【2001】255号），分为3个一级地类、15个二级地类和71个三级地类编制的。两套分类中城镇用地、工矿用地和特殊用地等差异明显。“两规”用地分类体系的差别直接影响到统计数据的可比性和同一性，是相互衔接的阻碍。 　　5、规划编制节奏、时限不同 　　城市规划与土地利用规划两者规划期限、编制时间有存在着明显的差异，这也直接导致了两者在衔接上的困难。前者随着编制工作的日益成熟，规划期限较为固定，一般为20年，近期规划期限为5年。而土地利用规划尚处于成长阶段，未能有明确下来