论学校章程(教育的研究).docVIP

学校章程的概念和特征 在我国法律文件中最早提到学校“章程”的是《教育法》。《教育法》第26条规定设立学校及其它教育机构必须具有章程。那么，什么是学校章程呢？一般认为，学校章程“即保证学校工作正常进行而制定的学校管理制度，又叫学校规章制度，它是以条文形式对学校师生员工应该遵守的共同规范和共同行为准则做出的规定。”我们认为这种观点是值得商榷的。理由是： 首先，它将学校章程与学校规章制度混为一谈，在理论上是不科学的。学校规章制度的外延大于学校章程，它们之间是真包含的逻辑关系。学校章程是学校的组织规程，是学校最基本的规章制度。学校规章制度除学校章程外，还有其它一些规章制度，如岗位责任制度、考试制度、作息制度、课堂规则、学籍管理制度、校产管理制度、图书阅览规则、食堂管理制度、学生宿舍管理制度等。 其次，它对学校章程的法律效力界定不准确。学校章程，对内，由于它是其它规章制度的基础，因而是学校自我管理的最基本的规范性文件；对外，由于它规定了学校与其举办者之间的权利边界，因而是政府及其它学校举办者监督管理学校的基本依据。这一定义只看到了章程对学校师生员工的效力，没有看到章程对学校举办者和教育行政部门的法律效力。 第三，它对章程设立目的界定不准确。制定学校章程的目的不单纯是为了“保证学校工作正常进行”，而且主要还是为了保障学校“按照章程自主管理”（《教育法》第28条）。“保证学校工作正常进行”是所有学校规章制度的共同目的，制定章程当然也是为了保证学校工作正常进行，但从章程的内容看，章程调整的是学校的重大和基本问题，它规定了办学宗旨和规模、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利和义务等事项。目前，不少学校与举办者之间的权利边界不明确，造成属于学校办学自主权范围内的事却不得不请示、汇报；学校不应该决定的事却敢以改革为名，擅自作主；政府及其它举办者不该管的，却总是以上级机关的名义横加干预；有些该管的事务，却疏于管理。为了保证学校在市场经济条件下按照教育规律来运作，应当实行“政校分开”，在把学校建成实行“依法治校”的自主办学的自律性事业组织，这就必然要求制定学校基本的规范性文件即学校章程。 最后，这个定义对教育实践是有害的。几乎所有的学校从一建立起，都或多或少地制定了一些规章制度。依这个定义理解，显然没有必要再制定什么章程了。笔者认为，学校现有规章制度不能代替章程；制定章程是一个新生事物，不制定章程，就不足以确立学校的办学自主权，就不足以保证学校举办者履行应尽的义务，就不足以保证学校克服管理的随意性和实行依法治校。 笔者认为，学校章程，即学校的组织规程，是指为了保证学校自主管理和依法治校，根据教育法的规定而以条文形式对学校的重大事项做出全面规定所形成的规范性文件。学校章程是学校设立时批准机关或登记注册机关赖以批准或登记的基本依据，也是受教育者及其监护人和社会公众赖以了解学校的基本依据。学校章程是学校设立的必不可少的基本文件，是学校设立的四个法定基本条件之一。笔者认为学校章程有如下几个特点： 首先，从学校章程的地位看，它是学校的“宪法”，是学校最基本的规范性文件，是学校其它规章制度的基础和依据。学校应当“按照章程自主管理”，学校的主管部门、其它组织和个人均不得非法干预。学校章程的效力仅次于教育法律法规、教育部和省级政府、省级政府所在地的市和国务院批准的较大的市政府制定的教育规章，高于学校的其它规章制度。学校的其它规章制度与学校章程不一致的，不生法律效力。 其次，从学校章程的内容看，它规定的是一个学校重大的和基本的问题。各国教育法一般规定学校章程应当规定学校的名称和校址、办学宗旨和规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利与义务、校长的权利与义务、学校重大事项的决策程序、章程修改程序等重大事项。而学校的其它规章制度则只涉及学校某一特定方面或者某些次要方面的问题，如学籍管理办法、学生宿舍管理制度、考试纪律、图书借阅规程等。 再次，从制订和修改的程序看，学校章程的制订和修改程序较学校其它规章制度的更为严格。一般来说，学校无权制定章程，章程应由举办者或其委任的筹备组织组建专门的章程起草小组提出草案，并经举办者批准后，方可报主管学校设立的教育行政部门核准。只有被主管教育行政部门核准，并待学校成立后，方生法律效力。学校章程的修改程序也十分严格，如我国《高等教育法》规定学校章程的修改程序应当在章程中加以规定（第28条），也就是说，章程的修改应严格按照学校章程规定的程序进行，而且各国法律一般还规定章程的修改还必须报学校设立的审批机关批准。如我国《高等教育法》第29条规定：“章程的修改，应当报原审批机关核准。”《法国高等教育方向法》第11条规定“章程方面的决定，须由理事会成员三分之二